教育行业专题：国内教育经费配置结构研究

国内教育经费概览：国内教育经费由五个大类构成，其中国家财政性教育经费占比八成，反映国家财政对教育的投入水平；事业收入（主要为学杂费）占经费收入接近20%，反映学校自身创收能力。2022年教育经费达6.13万亿元/同比+6.0%，2012-2022年CAGR为7.9%。 多年来政策追求国家财政性教育经费/GDP比重达4%的目标。1993年，《中国教育改革和发展纲要》首次提出：到20世纪末财政性教育经费占国民生产总值的比例要达到4%的目标，然而这一数值到2012年才实现。在实现这一目标过程中，政府积极拓宽财政性教育经费来源渠道；1）1986年开征教育费附加（费率1%），2015年提升费率至3%；2）2010年开征地方教育附加，费率2%；3）2011年从土地出让收益中按比例计提教育资金，按照土地出让净收入10%提取教育资金。 教育支出全球对比：全球来看，中国教育支出在政府公开支出中比重靠前：教育为国内一般公共预算支出中最大项目，近10年来保持在15%占比左右。2020年在所选取的32个国家/地区中，中国该占比位列第6。然而从教育支出占GDP的比重来看，中国排名靠后。在所统计30个国家中，中国位居第23位，排名相对靠后，且低于世界平均4.3%和OECD国家平均4.9%的水平。或主要由于我国财政收入占GDP比例长期低于世界平均水平。 中央和地方：地方财政是教育经费的主要来源。国家财政性教育经费方面，2021年地方/中央分别投入4.16/0.42万亿元，占比分别为90.7%/9.3%，近20年地方投入始终在90%左右。一般公共预算教育支出方面，2023年地方/中央分别支出3.97/0.16万亿元，占比分别为96.2%/3.8%，近10年来地方占比均在95%左右。 分学段：财政经费优先保障义务教育，对幼儿园/普通高校保障较弱。2021年幼儿园/普通小学/普通初中/普通高中/中职/普通高等学校经费分别为0.50/1.52/0.98/0.58/0.30/1.52万亿元，其中国家财政性教育经费占比分别为：幼儿园（54%）/普通小学（92%）/普通初中（89%）/普通高中（80%）/中职（88%）/普通高等学校（62%）。综合规模及占比，可以看出财政经费优先保障义务教育阶段（小学+初中）。 分学段：一般公共预算教育支出中，普通教育中幼儿园增速最快，职业教育高职增速最快。2022年全国一般公共预算教育支出投入方向上，普通教育为80.5%，职业教育为9.3%。普通教育方面，幼儿园近年来支出增速更高，2013-2022年CAGR达14.2%，显著高于普通教育整体的7.5%。职业教育方面，高等职业教育支出增速最快，2011-2022年CAGR达15.7%。 分学段：生均教育经费角度，高等教育已经呈现下滑趋势。2022年各学段生均一般公共预算教育经费从高到低依次为：高等教育（22205元）、普通高中（19118元）、普通初中（18152元）、中等职业（17462元）、普通小学（12792元）、幼儿园（10198元）。2019-2022三年CAGR从高到低依次为：幼儿园（5.8%）、普通高中（2.4%）、普通小学（2.3%）、普通初中（1.6%）、中等职业（0.3%）、普通高等学校（-1.8%）。 分学段：多地高校学费开启涨价潮。高校整体收入结构中，财政经费占比近八成，学费收入只有14%（2021年）。在这种收入结构下，一旦财政经费出现波动，则高校收入则会受到较大影响。民办高校收入结构则呈现明显不同的特点。2021年学费在民办高校经费中占比高达71%，而财政经费只有13.2%。在高等教育生均一般公共预算教育经费下滑的情况下，2023年多地多所公办高校开启学费涨价。 此外，中国香港政府由于财政吃紧，宣布上调大学学费，三年合计涨幅达17.6%，但即便此轮涨价后，学费成本回收率也仅为13.4%。 分省市：经济发达的省市，一般公共预算教育经费占预算总支出比重整体也更高。 经济较弱的省市，教育经费越依赖财政支撑，学费收入占比更低。2022年GDP排名前三的省份，国家财政性教育经费占GDP比重（2021年）分别为广东（3.7%）、江苏（2.7%）、山东（3.3%），而GDP排名后三的省份该比值分别为西藏（15.8%）、青海（8.4%）、宁夏（5.5%）。从国家财政性教育经费投入方向上看，多数省市仍是优先保障义务教育。其中小学占比最高，31个省市中，小学平均占比达到33%。 分省市：超过一半省市高等教育生均教育事业费支出出现下滑。生均一般公共预算教育经费上，各省市分化明显。排名靠前的北京、上海、广东主要由于教育经费的充足，而西藏、青海主要是由于常住人口较低。2019-2022年，所有省市一般公共预算教育经费CAGR仍保持增长。对于同期各省市一般公共预算教育事业费支出CAGR，分学段来看：幼儿园仅有三个省市出现下滑：天津（-0.1%）、青海（-2.6%）、海南（-3.9%）。小学阶段仅有天津（-0.1%）下滑，初中阶段仅有北京（-1.4%）、河南（-1.4%）、天津（-2.9%）下滑。普通高中：江苏（-1.7%）、湖北（-2.5%）、北京（-3.5%）、天津（-4.9%）4个省市出现下滑，中职有7个省市出现下滑。普通高校则有19个省市出现下滑，占比超过一半。 风险提示：文中相关数据来源口径多样化导致的统计偏差；部分数据更新滞后；政策变动风险。 1.教育经费整体：教育财政投入/GDP比重4%的政策目标 1.1.教育经费由五个大类构成，国家财政性教育经费占八成 教育经费由国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、捐赠收入、事业收入、其他教育经费五个大类构成。2021年国内教育经费总计5.79万亿元，其中国家财政性教育经费占比达79%，事业收入占比达18%，两者合计占97%，构成教育经费主体。 国家财政性教育经费，反映国家财政对教育的投入水平。其中一般公共预算安排的教育经费为最重要细分项，2021年其占国家财政性教育经费比重达96%。 事业收入主要由学杂费构成，2021年学杂费占事业收入比重为78%。事业收入可反映学校自身创收的能力。 表1：2021年教育经费收入构成（亿元） 一般公共预算教育经费中，包括教育事业费、基本建设经费和教育费附加三项。2021年教育事业费收入占一般公共预算经费收入比重为94%。 教育事业费支出是指中央、地方各级财政或上级主管部门在预算年度内安排，并划拨到学校或单位，列入《政府收支分类支出科目》第205类“教育支出”科目中的教育经费拨款。教育事业费又称教育经常费，是国家财政支出中用于教育事业的经常性费用。2021年教育事业费支出3.6万亿。（区别于上表收入口径） 表2：2021年一般公共预算教育事业费支出明细（亿元） 国内教育总经费保持持续增长趋势。2022年教育经费达6.13万亿元/同比+6.0%，2012-2022年CAGR为7.9%。 在教育经费结构中：国家财政性教育经费占比从2005年低点61.3%提升至2021年79.2%，且近10年保持在80%左右水平，反映财政投入持续发力。在非财政投入中，2021年事业收入占比为18.1%，其近十年占比保持相对稳定，但相比2005年高点27.8%明显下滑。 学杂费占事业收入比重整体上持续提升，从1998年61%提升至2021年78%。 图1：历年教育经费（亿元） 图2：历年教育经费构成 图3：教育经费事业收入主要为学杂费（亿元） 1.2.多年来政策追求国家财政性教育经费/GDP比重达4%的目标 1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出目标：到20世纪末财政性教育经费占国民生产总值的比例要达到4%，当时这一比值为2.4%。 1999年末，国家财政性教育经费占GDP比重仅为2.5%，并未实现上述目标。 此后在2006年的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，“4%”这一目标再次提出，并计划在2012年实现。 为了在2012年实现这一目标，2012年政府工作报告要求地方财政以4%编制预算安排教育支出，同时成立了4%办公室，开展月度检测和分析评价。 2012年末，国家财政性教育经费占GDP比重为4.3%，也是该比值最高的一年。 2021/2022连续两年该比重为4.0%，处于红线边缘。 表3：财政性教育经费占GDP 4%的政策目标实现过程 图4：历年财政性教育经费及占GDP比重 为如期实现4%目标，在增加公共财政预算教育投入的同时，政府积极拓宽财政性教育经费来源渠道。主要有： 1）统一内外资企业和个人教育费附加制度：1986年，国务院颁布了《征收教育费附加的暂行规定》，对我国公民和内资企业，按照增值税、消费税、营业税（1994年以前为产品税、增值税、营业税）实际缴纳税额的1%征收教育费附加。2005年，该费率提升至3%。2010年10月，将征收范围扩大至外商投资企业、外国企业及外籍个人。 2）全面开征地方教育附加：2010年11月，财政部印发了《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》，要求各地统一地方教育附加政策，按照实际缴纳税额的2%征收地方教育附加。 3）从土地出让收益中按比例计提教育资金。国务院、财政部、教育部印发《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》，从2011年1月1日起，各地要进一步调整土地出让收益的使用方向，从以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国有土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例，计提教育资金。 表4：政策发力多渠道筹措教育经费 财政性教育经费中80%以上为一般公共预算教育经费，该比例从2009年高点93.4%下滑至2022年81.0%，主要原因为2010年开征的地方教育附加及2011年开征的土地出让收益教育资金后（该两项原均属于政府性基金收入，2015年后尽管被转列至一般公共预算中，但与传统的一般公共预算仍然分开统计，见表1的其他一般公共预算安排的教育经费），导致占比被动下滑。 在一般公共预算开支的众多项目中，教育支出占比最高。2022年一般公共预算中，教育支出3.9万亿元，占比达15.1%，位列第一。该比值从2003年11.9%提升至2023年15.0%，且近十年来保持在15%左右水平。 图5：历年财政性教育经费构成 图6：2022年一般公共预算主要支出项目 图7：教育支出在公共财政支出中占比 1.3.国内教育支出/GDP比重低于世界平均水平 全球来看，中国教育支出在政府公开支出中比重靠前。以2020年数据为例，在下图所选取的32个国家/地区中，最高的智利该比重为19.4%，最低的日本为7.3%。中国为14.8%，位居第6位。 2010-2020年十年间，多数国家/地区教育支出在政府公开支出中比重出现下滑。32个国家/地区中，只有8个该比值提升。其中提升幅度最大的为爱尔兰（+4.8pct）,下降幅度最大的为新加坡（-9.8pct）,中国则提升了0.8pct。 图8：各国/地区教育支出在政府公共开支中比重（2020年） 图9：2010-2020年教育支出在政府支出中占比提升幅度 然而从教育支出占GDP的比重来看，中国排名靠后。教育支出占GDP的比重可以更加综合的反映该国在教育资源上的投入，4%的比重也是国内政策长期来追求的目标。 以2020年数据为例，该比重最高的国家为冰岛（8.6%），最低的为埃及（2.5%），在所统计30个国家中，中国位居第23位，排名相对靠后，且低于世界平均4.3%和OECD国家平均4.9%的水平。或主要由于我国财政收入占GDP比例长期低于世界平均水平。 教育支出教育支出财政收入𝐺𝐷𝑃𝐺𝐷𝑃 = × 财政收入 2010-2020年十年间，在所统计30个国家中，17个国家该比重提升，提升幅度最大的为冰岛（+1.7pct），下降幅度最大的为爱尔兰（-2.8pct），中国提升0.