信用债市场周报：审计署报告反映了哪些地方债务问题？

审计署报告反映了哪些地方债务问题？证券研究报告 2024年07月07日 信用债市场周报0707 2023审计署公告的审计报告披露了哪些地方债务问题？ 违规举借债务尚未全面停止。审计署反映2023年典型的新增隐性债务方式为通过金交所违规发行融资产品、集资借款。此外，审计署此次还提到了拖欠账款导致的债务风险隐患，典型问题是在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排项目建设。 专项债项目安排不科学，募集资金当年即闲置或被挪用。 部分地方存在违规化债，比如挪用财政补助资金偿还地方政府债务。 从审计报告的过往对比能够看到，政策对于新增隐债、违规化债和闲置挪用专项债资金问题高度关注。 我们认为审计报告与政策导向高度一致，审计的重点也是政策着力的重点，比如全面治理规范各地金交所和治理政府拖欠企业账款。 近期市场关注专项债用于化债的可能性，从审计报告所披露信息观察，政策导向可能还是在于发挥专项债政府投资引导的逆周期杠杆作用。 审计报告客观表现了当前地方债压力依然高企的问题。 对于各地具体债务风险情况，我们结合有关信息整理了2024年以来部分披露了债务风险等级颜色的区域，供市场参考。 风险提示：①数据统计或有遗漏：地区表态债务风险等级情况统计或有遗漏。②宏观环境发生超预期变化，财政政策出现超预期变化。 作者 孙彬彬分析师 SAC执业证书编号：S1110516090003 sunbinbin@tfzq.com 孟万林分析师 SAC执业证书编号：S1110521060003 mengwanlin@tfzq.com 近期报告 1《固定收益：本周CD利率可能维持低位震荡-同业存单周度跟踪 （2024-07-05）》2024-07-06 2《固定收益：6月末理财规模收缩万亿以上-理财/基金高频数据跟踪 （2024-07-04）》2024-07-04 3《固定收益：6月宏观数据怎么看？- 固收数据预测专题》2024-07-04 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明1 内容目录 1.审计署查出哪些地方政府债务相关问题？3 1.1.2023年有什么问题？3 1.2.审计关注重点变迁3 2.如何看待地方政府压力?7 2.1.各地债务风险等级如何？7 2.2.当前的债务压力如何？10 3.小结12 4.风险提示12 图表目录 图1：历年审计报告披露的专项债资金闲置或挪用金额（亿元）6 图2：2023年各省市的地方政府负债率普遍攀升10 图3：大部分省份2023年广义债务率相较2022年有所提升10 图4：负债率情况11 图5：城投有息负债规模持续增长11 表1：2023年审计查出的债务相关问题3 表2：中央财政管理审计问题历史变动3 表3：地方债务管理相关问题的历史整理5 表4：专项债相关表述历史变动6 表5：2024年以来地区表态债务风险等级情况一览7 2024年6月25日，受国务院委托，审计署侯凯审计长向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》1（以下简称审计报告），审计报告反映了哪些地方政府债务问题？有哪些变化？ 1.审计署查出哪些地方政府债务相关问题？ 1.1.2023年有什么问题？ 违规举借债务尚未全面停止。审计署反映2023年典型的新增隐性债务方式为通过金交所违规发行融资产品、集资借款。此外，审计署此次还提到了拖欠账款导致的债务风险隐患，典型问题是在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排项目建设。 专项债项目安排不科学，募集资金当年即闲置或被挪用。 部分地方存在违规化债，比如挪用财政补助资金偿还地方政府债务。 表1：2023年审计查出的债务相关问题 债务相关问题2023年审计报告描述 地方债务管理方面审计19省市发现，债务风险总体可控，但仍有2方面隐患：一是违规举借债务尚未全面停止。 24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资， 至2023年底余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。二是拖欠账款有所新增。10省市56个地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后，2023年3月以来又新增拖欠76.31亿元，其中5个地区在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排车站等项目建设，新增拖欠69.5亿元。此外，还有7省30个地区通过直接销账、将无分歧欠款改为 有分歧欠款等方式，虚报2023年完成存量清偿53.28亿元。 专项债管理方面 专项债项目安排不科学，国家发展改革委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求 的项目纳入项目库。截至2023年底，其中522个项目279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被 挪用。部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应。 部分地方存在违规化债部分补助资金管理使用较为混乱。农村义务教育学生营养改善计划专项资金有的被直接挪用，66 县将19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。27县强行归集1245个村集体的财政补助14.66亿元，主要挪用于偿还债务或对外出借。 资料来源：审计署，天风证券研究所 注：根据审计报告，对省级行政区统称为省，副省和地市级行政区统称为市，县区级行政区统称为县，省市县统称为地区。 1.2.审计关注重点变迁 2018年以来，审计署重点审计的方面主要为预算管理、转移支付和财政支出等方面。2022年审计署重点审计了税务和海关部门组织财政收入、中央预算分配和投资计划管理、中央决算草案编制、对地方财政监管4个方面情况，2023年审计开始特别关注地方债务管理问题。 表2：中央财政管理审计问题历史变动 报告年份中央财政管理审计发现问题 2023年（1）税务和海关部门组织财政收入不到位。 （2）转移支付体系仍不够健全完备。 （3）积极的财政政策落实中出现偏差。 （4）中央决算草案编制个别事项不准确不细化。 （5）地方债务管理不够严格。 1https://www.audit.gov.cn/n5/n26/c10423410/part/10423799.pdf 2022年 （1）税务和海关部门组织财政收入不够严格，规范性有待提高。 （2）预算分配管理还存诸多薄弱环节，现代预算制度改革需向纵深推进。 （3）中央决算草案编报不够准确。 （4）地方财政管理不够严格。 2021年（1）中央决算草案个别事项编报不够完整。 （2）财政资源统筹仍需向纵深推进。 （3）中央财政支出分配投向和使用效果还不够精准优化。 2020年 （1）财政资源统筹工作有待改进。 （2）财政支出标准的基础性作用发挥不充分。 （3）中央与地方财政关系尚未理顺。 2019年（1）财政支出效率还不够高。 （2）有些财政基础性工作还不够扎实。 （3）转移支付改革还未完全到位。 2018年 （1）中央决算草案未披露3个事项。 （2）预算管理不够全面规范。 （3）转移支付制度体系不够健全。 （4）全面预算绩效管理机制尚不完善。 资料来源：审计署，天风证券研究所 地方债务管理方面，可以看到审计署2018年起就开始关注隐性债务化解问题： 2018年11个地区有170.78亿元存量隐性债务没有制定化解措施。 2019年有10个地区违规举债或担保83.99亿元。 2022年有49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务 415.16亿元。 2023年，在“一揽子化债”的背景之下，审计署仍发现24个地区通过金交所新增政府隐性债务112.58亿元。此外，审计署还在地方债务管理问题中特别提到了政府拖欠账款，“5个地区新增拖欠69.5亿元”。 2023年重点关注是金交所违规新增隐债和政府拖欠账款问题。 这与当前全面治理规范各地金交所和密切治理政府拖欠企业账款的措施导向高度相关。 金交所，全称为“金融资产交易所”或“金融资产交易中心”，是由国家金融监管部门或省政府审批通过，开展信贷资产、信托资产登记、转让以及组合金融工具应用、综合金融业务创新的金融资产交易市场。其业务往往涉及非标准化债务融资产品（以下简称非标融资），这些产品因为未在银行间市场及证券交易所市场（经国务院同意设立的交易市场）交易，其发行和销售可能存在一定脱离监管的风险。 早在2020年9月，证监会清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室发布《关于进一步做好金融资产类交易场所清理整顿和风险处置工作的通知》，要求坚决取缔未取得省级政府批文或开业许可及擅自营业的金交所，不再新设金交所，并按照“一省最多一家”的原则压减数量。2023年底，央行发布《中国金融稳定报告（2023）》，其中也明确提出要将稳妥处置金交所、“伪金交所”风险作为“持续清理整顿金融秩序”的工作推进。 在前述政策指引下，今年从3月开始，全国各地已陆续清退当地金交所。3月25日，湖南、辽宁、西安、重庆等4地的地方金融监管部门发布公告，取消各自辖内金交所的业务资质，取消后，4地都将不再有金交所。5月10日，山东、吉林、江西、青岛、深圳等省市地方金融监管部门集中发布公告，宣布取消辖内5家金交所的业务资质。6月21日，天津、山西、黑龙江、河南、广东、海南、厦门、宁波等八地金融管理部门集中公告，宣布取消辖区内8家金交所业务资质。 对于持续关停金交所的原因，我们推测，主要是为了加强金融监管，防范和化解金融风险，还有就是为了规避地方违规举借债务、形成政府隐性债务的问题。 政府拖欠企业账款也是中央一直关注的问题，近几年，我们可以持续关注到中央的相关动作。2018年，“全国共梳理出政府部门和大型国有企业拖欠民营企业、中小企业逾期欠款8900多亿元，截至2019年底约75%已得到清偿，超过原定当年清偿一半以上的目标。”原计划“2020年底前无分歧欠款应清尽清”，但可能略有滞后。2023年9月份国务院审议通过了《清理拖欠企业账款专项行动方案》，“省级政府要对本地区清欠工作负总责，抓紧解决政府拖欠企业账款问题”。去年10月份内蒙古发行的3期地方政府再融资一般债，合计规模663.2亿元，债券募集资金用途用于偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。可以看出特殊再融资债的用途，方向上与此政策也基本一致。 表3：地方债务管理相关问题的历史整理 报告年份审计报告中对地方债务管理问题的描述 2023年审计19省市发现，债务风险总体可控，但仍有2方面隐患：一是违规举借债务尚未全面停止。24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至2023年底余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58 亿元。二是拖欠账款有所新增。10省市56个地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后，2023年3 月以来又新增拖欠76.31亿元，其中5个地区在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排车站等 项目建设，新增拖欠69.5亿元。此外，还有7省30个地区通过直接销账、将无分歧欠款改为有分 2022年49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。 歧欠款等方式，虚报2023年完成存量清偿53.28亿元。 2021年一些地方在救助资金大量结余的情况下，未适度动态提高救助标准，而是用于城市建设、偿还债务等支出。28省594个单位挪用14.31亿元用于偿还债务、基建工程等。 2020年 重点调查了17省本级、17市本级和21县共55个地区的政府债务管理情况，并延伸了其他地区。 2020年底，重点调查的55个地区政府债务余额5.07万亿元，平均债务率较上年降低13个百分点。 2019年有10个地区违规举债或担保83.99亿元，审计指出后已整改40.97亿元。 2018年 对18省本级、17市本级和17县共52个地区政府债务进行了审计。从审计情况看，有关地区风险 防范