产业政策的新经济学

产业政策的新经济学 RékaJuhász和NathanLane 成功的工业政策必须考虑政治经济 O 主流政策制定者、政府审判政策或改变经济活动构成的国家行动都被降级为经济思想的垃圾堆，正在卷土重来。仅在美国， 主要的新产业政策正在努力应对绿色能源转型、地缘政治竞争和供应链弹性。美国并不孤单；它是全球产业政策复兴的一部分。发达经济体的产业政策又回来了，但对其优缺点和实用性的质疑也是如此。然而，这些辩论并没有解决全球实践中的广泛差异，为什么政策成功或失败，或者哪些政策在现实世界中是可行的。尽管新的文献已经开始更新我们对这些政治的经验理解，但我们认为，这种“新的工业化试验政策经济学”（Jhász，Lae和Rodri，简称）要求认真考虑政治问题。 决策背后的力量。 Politicsimbuesindustrialpolicymaking,some-timesmoresothaninotherareasofeconomicpolicy. 变革性的政策可能在政治上引起争议，并可能威胁到依赖经济现状的公司。 尽管市场失灵和经济约束可能会影响政策选择，但政策制定者的政治激励也是如此。因此，仅靠经济学不能解释产业政策经验的巨大差异。生效的产业政策是与我们的政治世界相对应的产业政策，然而对这一领域的现代政治经济分析却很少。 乐观主义者和怀疑论者 经济学中的新经验工作，与我们称之为产业政策新经济学 的丹尼·罗德里克（DaniRodrik）一起，表明产业政策的某些事件已经产生了巨大的，积极的，有时甚至是转型的影响。 1960年代，朴正熙总统在重工业和化学工业的推动下 ，着手将韩国转变为重工业的战车，这一提议是如此奇妙 ，以至于包括世界银行在内的任何外部资助者都不愿意。 现代汽车公司准备出口的车辆在该公司位于韩国蔚山的工厂附近的港口等待装运。 F& Feature 67 2024年6月 CHO/布隆伯格通过GETTY图像 为其融资。这一举措推动了目标部门的产出和出口发展增加 ，将比较优势转向这些部门，并使经济变得更好——正如政策制定者所设想的那样（Lane2022）。 战后意大利奉行长达数十年的大规模工业政策，旨在在落后的南部地区迅速发展。该政策在有针对性的高技能制造业工作和为支持这些工作而出现的知识密集型服务工作中启动了持久的经济发展集群（Icoroato和Lat-tazio2023） 。据估计，该政策提高了国家工业生产，这表明它不仅仅是将生产从不目标地区转移到目标地区（Cerrato2024）。 然而，并非所有产业政策都具有这些努力的规模和范围 。拉丁美洲的案例研究表明，规模较小的产业政策有助于出口市场的成功（Sabel等2012年）。例子包括国有航空公司的货运航班，将鲜花从哥伦比亚运输到美国出口市场，以及私人种植者与农业研究和推广服务之间的合作，以将大豆种植带到巴西北部的稀树草原。类似的概念验证示范项目在非洲显示出成功的迹象(Biee和Ciria2015)。一个例子是多管齐下的政策，以促进埃塞俄比亚的切花出口。 产业政策的新经济学已经揭示了其潜力，但怀疑论者正确地指出了发展经济学的许多失败。独立后的非洲国家产业政策的崩溃以及东南亚“向东看”政策的令人失望的表现为人们对政府失败的思考提供了依据：干预措施引入了比解决更多的低效率和扭曲。在市场失败证明产业政策干预是合理的地方，政府的失败否定了它们。围绕政府失败和产业政策的担忧在1970年代大发展的顶峰融合在一起。用安妮的话说，经过几十年的热情，发展中经济体发现自己。 O.Krueger，“陷入了明显行不通的经济政策中。” 围绕产业政策的风险和失败是真实的。然而，经济学家的怀疑主义已经转化为强烈的确定性主张。如果政府的失败是审判政策的特有特征，那么就没有什么理由去追求它。也没有理由质疑成功。在极端情况下，经济悲观情绪最终导致了对产业战略的全面，不可能的定理式拒绝。一些学者认为工业。 政策是不可能的——最好的例证是1985年经济学家加里· 贝克尔的断言“最好的产业政策根本没有”。 几十年来，许多主流经济学都体现了这种观点。关于是否推行产业政策的辩论几乎没有空间去理解成功的条件，更不用说手段了。政治经济学可能是主流经济学传统失败理论的核心，但其确定性排除了对成功的一贯描述。 注意约束 然而，认真对待政治有助于我们理解产业政策成功和失败的巨 大差异。一方面，成功得到了国内政治环境的支持。健全的政策在政治上是可行的，受到有权有势者的青睐，并在国家行政能力的范围内发挥作用。另一方面，当时与政治世界不一致的政策失败了。用现代政治经济学的语言重申，当产业政策选择违反政治经济约束时，政府最有可能失败。 实际上，产业政策受到政治和国家能力的双重约束。政策决定是由政治机构和拥有政治权力的人及其潜在的动机决定的。社会冲突意味着实施的政策在经济学家眼中往往远非理想。即使是促进增长的政策也可能在政治上不可行。例如 ，新的出口促进政策可能会威胁到依赖进口保护的现有行业及其政治恩人。最有效的政策可能是那些面临最猛烈的政治阻力的政策。 国家能力体现在国家管理者在现实世界中实施政策的能力上。即使偶然的政治促进了良好的产业政策的采用，政府仍然必须能够实施它。例如，一个环境的成功出口政策可能需要一批熟练的管理员，有关出口绩效的详细数据等等。如果不对行政能力进行更多投资，在低能力环境中执行此类政策可能完全不切实际。 从这些治理限制的角度来看，东亚奇迹与政治环境和政治混合一样重要。韩国在20世纪60年代和70年代的政治环境支持外向型产业政策和他们所需要的有争议的改革。该国全面出口的产业政策是在外部胁迫下形成的； Feature F&D 来自朝鲜的持久军事威胁使政治和工业精英保持一致，并且反复出现的国际收支问题使早期的进口替代产业政策不可持续。 这种条件满足了对刺激工业化和可实现的出口收入来源的新政策的政治要求。韩国的政治气候使其能够追求全面的出口推动，从而需要贬值和对竞争性官僚机构的投资。 因此，东亚奇迹之所以是奇迹，并不是因为出口导向型工业战略本身，而是因为偶然的政治环境使其得以出现。在许多情况下，对大规模、扫荡政策的政治经济限制——比如东亚增长奇迹背后的政策——可能具有约束力。重复政策而不了解其与当地政治约束的兼容性通常会导致失败。马来西亚和泰国不完全采用东亚产业政策就是一个很好的例子 。 因此，工业政策应该在政治世界施加的限制范围内考虑 。可以从其他人那里收集最佳做法，但是了解政治在起作用是至关重要的。 政策制定者的经验教训 在这种背景下，我们强调了产业政策成功的三个关键教训 。 首先，政策制定者应仔细评估产业政策如何与国内政治环境保持一致。他们必须考虑谁将受益，谁将失败，以及政治激励措施如何支持好的政策。重要的是要考虑当今实施的政策将如何改变未来的政治环境，并且最有可能在整个政治周期中保持不变。 其次，各国实施各种产业政策的能力差异很大，超出了直接的政治约束。这些政策必须适应行政和财政能力。例如 ，发展中经济体今天可能没有财政能力来实施绿色工业试验政策，使用目前在发达经济体部署的工具。由于没有一种放之四海而皆准的方法，我们应该期望各国的产业政策会有所不同。 第三，产业政策几乎总是需要对行政能力进行投资。在1960年代和1970年代的韩国，这是如此，当时政府集中了官僚机构并投资了行政能力，今天也是如此。例如，自制定通货膨胀以来，美国能源部贷款计划办公室已经扩大了10倍的资金- 减少法案。（该办公室还声称，自十年前为Solyndra提供资金的命运不佳的决定以来，其行政程序和机构的安全保障得到了很大改善。） 总体而言，我们同意产业政策的批评者，他们说忽视政治是危险的。对这种批评的悲观解读是，政治明星必须保持一致-这种情况很少见。一个特别有利的政治环境可能是必要的，以追求战后东亚使用的政策的规模和范围，但这不是重点。这些政策的复本是没有必要的；全球较小规模的成功证明了这一点。 对我们来说，这表明过去可以并且已经克服了政府失败的风险。当选择产业政策在地方政治和治理约束下发挥作用时，以及当国家积极投资建立部署和监督产业政策所需的行政能力时，成功的可能性就很大。 关于产业政策的“如何”还有很多需要学习的地方。文献只是开始从经验上探索产业政策的多样化和丰富经验；更多的衡量和评估是必不可少的。经济学家和政策制定者不仅必须关注市场失灵和政策组合，而且还必须关注政治。F&D rékajuhász是不列颠哥伦比亚大学经济学助理教授。内森巷是牛津大学经济学副教授。他们是产业政策小组的联合创始人。 REFERENCES Bienen,D.,andD.Ciuriak.2015.“EastAfrica’smanufacturingsector:PromotingTechnology,Innovation,Productivityandlinkages.”AfricanDevelopmentBankreport,Nairobi,Kenya. Cerrato，A.2024。“大推动有多大？大规模区域发展计划的宏观经济影响。”未出版，加州大学伯克利分校。 Incoronato，L.和S.Lattanzio。2023年。“长期来看，基于地方的产业政策和地方集聚。”未发表。 Juhász,R.,N.J.Lane,andD.Rodrik.Forthcoming."TheNewEconomicsofIndustryPolicy."AnnualReviewofEconomics16. 莱恩，2022年。“制造业革命：韩国的产业政策和工业化。”CSAE工作文件，牛津，英国。 Sabel,C.,E.Fernández-Arias,R.Hausmann,A.Rodríguez-Clare,andE.Stein.2012.ExportPioneersinLatinAmerica.Washington,DC:Inter-AmericanDevelopmentBank.