林双林：以部分地方国有企业资产转让降低地方债务

推动地方财政战略转型 特别策划Special 可行性分析报告 以部分地方国有企业资产转让降低地方债务 北京大学汇丰商学院教授，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任林双林 摘要:地方政府债务已经成为影响中国经济发展的重要因素。在中央国有企业净资产占GDP的比重20多年来几乎没有变化的情况下（29%左右），地方国有企业净资产已经从2000年占GDP的28.5%增加到2021年的67%。不少债务增长快的省，其地方国有企业净资产也增长快。地方一些国有企业如餐饮、食品加工等，并非国家战略所需，若转让部分这类国有企业资产，或者出让部分上市企业的股份，可以有效降低地方债务、化解银行风险、增强企业投资信心，使地方政府更好地提供公共产品，促进经济平稳健康发展。 关键词:地方债务国有资产转让公共产品 【中图分类号】F8【文献标识码】A 防范化解地方债务风险紧迫性与日俱增 国家统计局10月18日公布的数据显示，2023年前三季度，全国房地产开发投资同比下降9.1%，商品房销售面积同比下降7.5%。一些开发商出现债务违约。据商务部数据，2023年1-8月，全国吸收外资下降5.1%。人民币贬值，但出口并不理想。海关总署数据显示，今年前三季度中国进出口总值，以人民币计价，下降0.2%，以美元计算下降更多。一些地方政府债务严重，影响财政正常运行，增加了金融风险，也影响了投资者积极性。 地方政府债务主要包括一般债务和隐性债 务。一般债务是指正式发行的政府债券，而隐性债务则是指地方政府通过各种融资平台所形成的债务。2008年全球金融危机爆发后，中央政府出台4万亿经济刺激计划，地方政府债务从此大大增加。到2022年底，中央政府国债余额 约占GDP的21%，地方政府负有偿还责任的债务约占GDP的29%。各地政府债务很不平衡，有些地方债务不高，但有些地方政府的显性债务已经超过GDP的50%。加上国家铁路公司约占GDP5%的债务，当前我国显性政府债务已经很高了。按照2013年负有偿还责任债务与隐形债务（负有担保责任和救助责任的债务）6:4的比重，地方政府隐形债务大概会占到GDP的19%。地方城投公司债务也很高，其中多少属于地方政府隐性债务还是一个未知数。若把城投公司的债务算在内，当前地方政府的债务规模非常巨大。 地方政府债务很难依靠税收和收费来偿还。 当前，一般公共预算收入除用于保工资、保运转、保基本民生等支出外，用于还债的资金很少。其他预算账户都是专款专用，很难有盈余用来偿还地方政府债务。例如，今年上半年，地方政府性基金预算本级收入同比下降17.2%，其 34国家治理Governance 中，国有土地使用权出让收入同比下降20.9%。基金收入占到GDP的8%左右，对地方政府十分重要。贷款建成的市内基础设施大都具有公共品性质，很难得到足够的收费收入来还债。有些城市必需品（如水电气）虽然由政府垄断性提供，但政府需要用这些必需品调节收入分配，将价格压得很低，很难产生利润用来还债。 中央政府2014年开始就要求将城投公司与地方政府分离，地方政府不包揽城投公司的债务负担。今年6月，广西发布政府投资管理办法的征求意见公告，明确要求国有及国有控股企业对外投融资应当遵循审慎原则，不得脱离实际过度举债，不得投资收益不能完全覆盖融资成本的项目，举债融资时应主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，地方政府不承担偿债责任。然而，一些地方积累的城投债的确得到过地方政府的背书或默许。 由于债务较高，地方政府会缩手缩脚，无法 积极提供必要的公共品和公共服务。而且，地方债务威胁金融体系和整个宏观经济，影响中外投资者的信心。地方政府债务如果得不到有效控制，一旦出现债务违约，将对金融机构和债券市场造成冲击，甚至引发系统性金融风险。防范化解地方政府债务风险是今年政府工作重点，其紧迫性与日俱增。 然而，中国地方政府有能力解决债务问题。地方政府虽然债务多，但国有企业净资产也很多。实际上，地方国有企业净资产已经从2000年占GDP的28.5%，增加到2021年的67%。中央国有企业的净资产占GDP的比重变化不大，约为29%。全国国有企业净资产从2000年占GDP的57.8%上升到2021年的96.5%，增加近40个百分点，基本上是由于地方国有企业净资产增加带来的。个别省份国有企业净资产已经超过GDP的100%。而且，一般地方政府债务增加快的省份，国有企业净资产也增加快。如果地方政 府将国有企业资产转让一部分，政府债务问题就可以得到缓解，地方政府就可以轻装上阵，继续积极提供公共品和公共服务；银行压力就会减轻，中国金融风险就会大大减少；企业投资信心就会增强，中国经济发展就会进入新的阶段。 地方政府债务增加的现状 地方政府债务大都来自地方融资平台，地方政府没有税收立法权，没有发行债务的权力，只能利用融资平台为基础设施建设融资。融资平台是由地方政府出资或者注入土地等资源设立的企业，目的是为城市基础设施建设向银行贷款或向社会融资，也叫城投公司。地方政府融资平台最早出现在1990年代，为城市的基础设施建设提供了大量资金。2008年世界金融危机爆发，同年11月中国政府提出4万亿经济刺激计划：在约2年半内，中央政府投资1.18万亿元，地方政府匹配同样数额的投资，其余为撬动起来的社会投资。从此，地方债务大大增加。地方政府尝到了借债带来的“甜头”——既能刺激GDP增长，又能增加财权。融资平台贷款不断增加，地方政府债务问题日益严重。 图1（P36）显示各地区2014年和2022年的 政府显性（负有偿还责任的）债务。可以看出，从2014年到2022年，除北京、上海、贵州、云南外，其余地区的债务都增加了。有的地区增加幅度相当惊人。其中天津增长37个百分点，吉林35个百分点，青海33个百分点，甘肃32个百分点，黑龙江27个百分点，新疆22个百分点。 目前显性债务占GDP最高的是青海，为84.32%，贵州为61.86%，吉林为54.84%，甘肃为54.34%，天津为53.01%，海南为51.14%，新疆为50.73%。2022年显性债务占GDP比重最低的是江苏，为16.84%，接下来是上海19.12%，广东19.42%，福建22.41%，山西24.51%，河 2023年12月/下35 推动地方财政战略转型 特别策划Special 南24.66%，北京25.39%，浙江25.95%。隐性债务（负有担保责任或救助责任的债务）还没有算上，根据2013年审计署的审计结果，隐性债约为显性债务的2/3。当然，这些年来，有的地区已经将很大一部分隐性债务显性化了。 本世纪初期成功解决债务问题的经验 中国不是首次遇到政府债务问题。21世纪初，中国首次面临政府债务问题。那时的债务主要是国有企业欠银行的贷款，或者叫银行不良资产。 1992年，党的十四大明确提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后，国有企业走向市场，自负盈亏。改革总体上提高了企业的效率，但也使一些企业还不起账。早在1995年，我国就提出以市场和产业政 策为导向，抓好大的、放活小的。“抓大放小”由此而来。此后，逐步将一些小的国有企业转让出去，很多变成民营企业。然而还有不少大中型国有企业欠下银行大量债务，到21世纪初，银行不良贷款最多时达到GDP的40%以上。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行和国家开发银行等背负大量不良贷款，加入世贸组织后，这些银行及金融机构很难与外国银行展开竞争。 当时，中国政府债务问题主要是银行的不良资产，成为国内外投资者关注的焦点。为解决银行不良资产问题，中国政府于1999年10月中旬，成立四大资产管理公司，东方、长城、信达和华融四家，承接了几大国有商业银行的不良资产，专门处理不良资产。财政部为四家公司各提供了100亿元资本金，央行发放了5700亿元的再贷款。 %100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁波 新疆 0 2014年债务占GDP比重2022年债务占GDP比重 数据来源：2014年的省份GDP来自于国家统计局（2012-2022）；2022年省份GDP数据来自iFinD；2014年债务数据来自万得（Wind），2022年债务数据来自iFinD，2022年GDP来自iFinD。 图12014和2022年各地区显性债务占GDP的比重 36国家治理Governance 这一系列策略非常成功，解决了银行不良资产问题，为以后十余年经济高速增长创造了有利条件。2001年底，中国加入世贸组织，市场化进一步推进，外贸外资大大增加，经济开始腾飞，企业盈利状况大大改善。到2009年，四大资产管理公司的政策性任务就已经完成，而且都通过处理不良资产而获得盈利。 近年来应对地方政府债务问题的措施 地方政府债务早就引起中央政府的关注。早在2011年，国家审计署就对地方政府债务进行审计，开始对地方政府借款踩闸。2013年审计署再次审计地方政府债务。当时地方政府债务包括：负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、负有救助责任的债务。中央政府十多年来一直着力化解地方政府债务。 一是通过发行地方政府债券的方式进行置换。2014年8月31日，全国人大常委会通过修正后的预算法，赋予地方政府发行有限数量债券的权利。在此之前，根据1995年通过的预算法，地方政府不能有预算赤字，不能发行债券。新预算法实行后，地方政府虽有权发行债券，但其数量依然受到中央政府的限制。 2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号，下简称“国务院43号文件”）规定，对存量债务，以2013年政府性债务审计结果为基础，对地方政府性债务存量进行甄别，并对存量债务以发行地方政府债券的方式进行置换，以降低利息负担，优化期限结构。2017年地方政府发行了8300亿元的地方政府债券，2018年地方政府发行了13130亿元的地方专项项目债券和债务置换债券。当地银行购买这些债券减轻了政府的债务，而商业银行也可以将债券作为抵押品抵押到中央银行，从而提高其贷款能力。这项改革不仅 降低了地方政府的利息支出，而且使银行有机会将债务转嫁给央行，从而缓解其资产负债表的压力。 国务院43号文件规定，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。融资平台是企业，政府不能通过它举债。2015年12月21日，财政部公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，取消融资平台公司的政府融资职能，以妥善处理存量债务、切实加强地方政府债务限额管理。可见，财政部对政府发行债务向来是非常谨慎的。 二是启动了“债转股”改革。所谓债转股，是指把原来银行与企业间的债权、债务关系，转变为金融资产管理公司与企业间的股权、产权关系。债权转为股权后，原来的还本付息就转变为按股分红。国家发改委、人民银行、财政部、银保监会2019年7月26日印发《2019年降低企业杠杆率工作要点》，要求加大力度推动市场化法治化债转股增量扩面提质。“债转股”的实施会减轻地方政府融资平台企业的还债压力。 三是追究相关个人的借贷责任。中央政府对地方政府施加了越来越大的压力，要求他们控制债务发行。2014年的国务院43号文件明确，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。2015年8月29日全国人大常委会批准了《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》。国务院对地方政府债务发行进行了限制，财政部为地方政府债务管理提供了详细的指导方针，规定了债务发行限额，并对非法贷款或非法贷款担保的责任人进行调查和追究法律责任。2017年初，财政部要求内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府以及商务部和银监会调查和追究部分县市的法律责任及相关问题。这是中央政府第一次惩罚地方政府的非法借款。可见，中央政府管控地方政府债务的态度是 2023年