有效宏观审慎政策的要素 — — 国际经验借鉴

IMF - FSB - BIS有效宏观审慎政策的要素国际经验2016 年 8 月 31 日 2目录1.2.体制安排 52.1任务、治理和问责制 62.2权力 72.3国内合作 83.业务考虑 93.1分析和监测系统性风险 93.2识别和建立宏观审慎政策工具 103.3操作工具的使用 114.宏观审慎政策的国际一致性 17 3IMF - FSB - BIS - 有效宏观审慎政策的要素国际经验宏观审慎政策的经验正在增加。许多国家已经制定了专门的制度安排。宏观审慎工具的设计和实施也在取得进展 ， 越来越多的实证研究可用来评估宏观审慎政策的有效性。响应现有的 G20 任务1， 这项联合工作总结了迄今为止在对有效宏观审慎政策制定有用的要素和做法方面获得的经验。它建立在 2011 年向 G20 提交的关于宏观审慎政策工具和框架的联合进度报告 (FSB / IMF / BIS 2011) 和其他 IMF2、 FSB3和 BIS4考虑到最近国家和国际机构的经验以及来自学术和其他研究的经验证据。尽管宏观审慎政策工具早在全球金融危机之前就已在许多新兴市场经济体中使用，但其更广泛的使用是最近才开始的，危机经验往往促使建立专门的宏观审慎政策框架。因此，许多国家获得的经验尚未跨越整个金融周期，基于这一经验的教训和经验证据仍是暂时的。各国正在采取的广泛的体制安排和政策表明，没有 “一刀切 ” 的方法。尽管如此，积累的经验突出了 — — 本文记录了 — — 一些被发现对宏观审慎政策制定有用的要素。本文件的其余部分结构如下。第一节讨论了宏观审慎政策的定义、目标和范围。第二节涵盖了体制安排 ， 包括任务和治理、权力和国内合作安排。2010 年的首尔峰会呼吁金融稳定理事会、货币基金组织和国际清算银行 “致力于宏观审慎工具 ”，并期待着“ 一份联合报告，详细阐述在确定最佳做法方面取得的进展，这将成为未来制定框架设计和实施国际原则或准则的基础。G20 财长和央行行长在 2016 年 2 月的会议上对 FSB，IMF 和 BIS 计划的工作表示欢迎，以评估宏观审慎框架和工具的经验和潜在教训，并向我们报告 7 月的会议。. "2 除了 2013 年的 “宏观审慎政策的关键方面 ” 外，还有 2014 年的“ 宏观审慎政策工作人员指导说明 ”，其中详细阐述了 “关键方面 ” 文件中规定的原则。它还提供了 “详细的工具指南 ” 和“ 低收入国家的注意事项 ” 。在此基础上，国际货币基金组织正在金融部门评估计划 （ FSAP ） 的范围内提供有关宏观审慎政策和框架的建议，并与国际货币基金组织成员定期进行第四条磋商。3 例如，参见中国 （ 2014 年 ），德国 （ 2013 年 ），印度 （ 2016 年 ），荷兰 （ 2014 年 ），俄罗斯 （ 2014 年 ），沙特阿拉伯 （ 2015 年 ），土耳其 （ 2015 年 ），英国 （ 2013 年 ） 和美国 （ 2013 年 ） 的同行评审。另见 FSB 司法管辖区在 2015 年 FSB IMN 调查中对建立宏观审慎监督监管框架以及加强全系统监测和使用宏观审慎工具的回应。4 这包括 Crocett 2000 年，Borio 2003 年和 Kight 2006 年的开创性贡献，随后的 BIS 对宏观审慎政策的各种技术方面的研究，全球金融体系委员会 （ CGFS ） 关于 “宏观审慎工具和框架 ： 问题和经验的总结 ” 2010 年 ，2012 年 “操作宏观审慎工具的选择和应用 ” （ 包括其中确立的广泛原则 ），以及 2011 年关于“ 中央银行治理和金融稳定 ” 的报告。. " 4第三节回顾了操作考虑因素 ， 例如政策工具的选择及其使用方式。第四节探讨了与宏观审慎政策的国际一致性有关的问题。1. 定义、目标和范围宏观审慎政策被定义为主要使用审慎工具来限制系统性风险（ Crocett 2000，FSB / IMF / BIS 2011，IMF 2013 ） 。该定义的一个核心要素是系统性风险的概念，即由于金融体系的全部或部分受损而导致金融服务的提供普遍中断的风险，并可能对实体经济造成严重的负面影响 （ IMF / BIS / FSB 2009 ） 。该定义的基础是金融机构，市场或工具的中断或失败带来的负外部性概念。系统性风险通常被认为具有两个维度: 与随着时间的推移风险累积相关的脆弱性 (“时间维度 ”)，以及在任何给定时间点金融系统内相互联系和相关风险分布的脆弱性 (“ 横截面 ” 或 “结构 ” 维度) 。在解决这些脆弱性时，宏观审慎政策方向补充了微观审慎对单个机构安全性和健全性的关注 （ 全球金融体系委员会 （ CGFS ） 2010 ） 。5通过降低系统性风险 ， 宏观审慎措施最终旨在降低金融危机的频率和严重程度。宏观审慎政策追求以下环环相扣的中间目标（ FSB 2009，CGFS 2010，IMF 2013 ） ： （ 1 ） 通过建立和释放有助于维持金融体系有效运作能力的缓冲来提高金融体系对总体冲击的抵御能力 ，即使在不利条件下 ； （ 2 ） 通过减少资产价格和信贷之间的顺周期反馈，遏制不可持续的杠杆率，债务存量和不稳定的资金增长，遏制随着时间的推移系统性脆弱性的积累 ； 和。（ 3 ） 控制金融系统内的结构性脆弱性 ， 这些脆弱性是通过相互联系 ， 共同风险敞口以及个别中介机构在关键市场中的关键作用而产生的 ， 这些关键市场可能使个别机构 “太大而不能倒闭 ” 。宏观审慎政策旨在控制整个金融体系的风险(Knight 2006 ， IMF 2011a ， FSB / IMF / BIS 2011)6由于银行是经济的重要信贷提供者，宏观审慎政策通常将其政策杠杆应用于银行系统。然而，随着资本市场活动和市场化融资的扩大，宏观审慎政策制定者还需要能够监测来自银行系统以外活动的系统性风险，并制定和实施政策应对措施以遏制这些风险 （ FSB 2011a，CGFS 2012，IMF 2013 ） 。5 关于宏观审慎政策本身是一个政策领域，还是审慎政策的一个方向，要求从全系统的角度对监管和监督进行校准，观点仍然有所不同 （ Crocett 2000 和 Borio 2003 ） 。然而，只要现有的审慎政策框架明确地处理系统性风险，采用全系统的分析观点，并针对系统性风险的工具，这两种观点之间的差异在很大程度上是语义的。6 《 2011 年进展报告》通过其目标、范围、工具和相关治理来描述宏观审慎政策。为了获得资格 ， 宏观审慎工具需要在目标、校准和治理方面具有系统导向。 5宏观审慎政策与一系列其他政策相互作用 ， 这些政策也与系统性风险有关。这包括微观审慎监管、危机管理和解决以及货币和财政政策。政策之间的边界和相互作用是复杂的，可能会产生互补性和紧张关系，可能需要解决 — — 例如，通过适当的体制安排 (见下文) — — 以确保适当的工具使用和政策组合 (更详细的讨论见 Caraa 2011 、 Vi ñ als 2011 和 IMF 2013) 。宏观审慎政策很容易因其不适合实现的目标而负担过重(CGFS 2012，货币基金组织 2013 年) 。宏观审慎政策不是管理总需求或商业周期的水平和构成，而是旨在加强金融体系在面临经济和金融冲击时的防御能力，从而通过不利的经济条件促进信贷和其他金融服务的持续供应。通过适当建立和释放缓冲，宏观审慎政策可以帮助减少金融危机的频率或缓和通常与之相关的经济产出的急剧收缩。宏观审慎政策和资本流动管理措施 （ CFM ） 有不同的目标 ， 但可能会重叠(FSB / IMF / BIS 2011 、 IMF 2013 、 OECD 2015) 。CFM 旨在通过影响其规模或构成来限制资本流动。宏观审慎措施旨在限制系统性风险 (见上文) 。这可能包括但不限于与资本流入相关的脆弱性和金融体系面临的汇率冲击。因此，如果宏观审慎政策措施旨在通过限制资本流动来限制系统性风险，它们也将被视为 CFMs，共同原则将适用 （ 如国际货币基金组织 2012 年，国际货币基金组织 2015 年进一步讨论的 ） 。7宏观审慎政策和 CFM 都不应取代必要的宏观经济调整或适当的微观审慎监管。2. 体制安排宏观审慎政策框架的充分制度基础至关重要。体制安排需要适合具体国家的情况和体制背景。各国之间的巨大差异表明，没有 “一刀切 ” 的方法。尽管如此，一些国家得出的结论是，通过向相关当局提供明确的任务授权，规定明确的目标以及适当的权力，并与强有力的问责制相匹配，有效的宏观审慎政策是很好的服务 （ BIS 2011，CGFS 2012，IMF 2013 ） 。当收益不确定而成本往往更直接时，宏观审慎政策可能会偏向于无所作为或行动不够及时 （ Kight 2006，IMF 2011a ） 。因此，如下所述，许多体制安排旨在培养面对这些偏见采取行动的意愿，并使宏观审慎政策行动合法化。他们还试图通过分配适当的权力范围和范围，确保决策者在面对不断变化的系统性威胁时采取行动的能力，并促进在风险评估和风险评估方面的有效合作。7 CFMs 是 G20 单独工作流程的一部分 ， 因此不是本说明讨论的主题。此外 ， 经合组织正在审查其《资本流动自由化守则》 （ OECD 2016 ） 中规定的审慎目标措施的处理。 6以保持单独政策职能自主权的方式缓解 (BIS 2011 、 IMF 2011a 、 CGFS 2012 、 IMF 2013) 。2.1 任务、治理和问责制现有的安排表明 ， 明确的任务规定是分配作出宏观审慎政策决定的责任的基础。许多观察到的机构设计为一个有影响力的中央机构提供了主要任务 ， 该机构具有强大的召集力和对整个金融系统具有广泛视野的能力。这一任务可以分配给现有机构 ， 或决策委员会或机构间理事会 ， 如国际货币基金组织 2011b 中所述 （ 另见附件 1 ） 。 在许多司法管辖区 ，中央银行发挥着重要作用，以便利用其专业知识、采取行动的动机和独立性。这可以通过多种方式实现，例如使中央银行董事会 （ 或行长 ） 成为决策机构 （ 如在爱尔兰和新西兰 ），由行长主持决策委员会 （ 如在马来西亚 ，南非和英国 （ UK ） ），为中央银行提供明确的角色，以提供其对系统性风险的分析和政策行动建议，以引起决策机构的注意 （ 如在法国和德国 ），或在指定的系统重要性金融机构 （ SIFIs ） 的监管和监督中发挥领导作用 （ 如在美国 （ US ） ） 。 现有的安排通常还涉及相关的监管和监督当局， 以便获得他们的专业知识和信息，并且因为任何政策措施的实施通常都取决于这些当局。许多监管机构也在对单个公司的监管中纳入了宏观审慎的观点 (例如Procedre在加强 SIFIs 监管的情况下) 。当宏观和微观审慎对政策行动过程的看法在活跃时期和压力时期都存在分歧时，可能会出现冲突的可能性 （ BIS 2011，IMF 2013，Alessadri 和 Paetta 2015 ） 。如果监管当局是宏观审慎决策者，则可以通过建立协调或咨询机构 （ 如在澳大利亚或瑞典 ），或通过将中央银行在其决策委员会中的重要作用 （ 如在芬兰 ） 来促进与其他有关当局的协调。The财政部也参加了一些国家。在委员会设置中，这可以是无表决权成员 （ 如在英国 ），有表决权成员 （ 如在波兰 ） 或主席 （ 如在法国，德国和美国 ） 。这种参与有助于建立宏观审慎政策的政治合法性，并使委员会能够讨论其他领域的政策选择。在一些司法管辖区，还引入了一些安排来减轻政治经济风险 (如延迟行动)，并保护包括中央银行在内的其他参与当局的独立性。这些措施包括在这些委员会中为中央银行提供强有力的发言权 （ 墨西哥，荷兰 ） 或否决权 （ 德国 ） 。 一些安排包括独立外部专家作为决策结构中的投票成员 （ 法国 ， 英国 ） ， 或以主体咨询委员会 （ 欧洲系统风险委员会 （ ESRB ） ） 的形式。另一种方法是邀请 7Such