新一轮振兴东北规划的背景、意义与策略

大公国际：新一轮振兴东北规划的背景、意义与策略 |刘金贺|技术研究部（研究院）|liujinhe@dagongcredit.com2023年10月29日 摘要：今年是国家东北振兴战略实施的第20个年头。10月27日召开的中央政 治局会议上，审议了《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》，标志着新一轮振兴东北规划配套的政策即将落地。中央重提振兴东北，是新形势下我国区域发展战略的重要举措，也是对以往几次东北振兴规划的承继和发展。国家对东北地区在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全等5个安全的定位，为此次振兴东北赋予更深层次的意义。在全球产业链和地缘政治格局急剧变化的情况下，振兴东北规划不但体现了东北地区在我国经济、能源、粮食等方面支撑国内大循环战略的重要地位，也体现出未来国家依托东北地区构建国家对外开放新前沿的战略考虑。 一、5个安全中心战略地位的确立是本轮振兴东北规划的核心，同时也是我国自本世纪初以来历次振兴东北老工业基地规划的承继和发展，对下一阶段我国产业合理布局和创新对外开放战略具有重要意义。 （一）振兴东北规划的历史回顾。东北地区包括东北三省（辽宁省、吉林省、黑龙江省）和内蒙古自治区东部五盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟），总面积约145万平方千米，建国以来一直是是我国重要的工业和农业基地。党的十六大报告首次提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。2003年中央作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，出台《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整改造，是党中央从全面建成小康社会全局着眼作出的又一重大战略决策，各地区各部门要像当年建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略那样，齐心协力，扎实推进，确保这一战略的顺利实施”，并由此拉开了东北振兴战略的序幕。其后的10年间东北振兴取得了阶段性成果：2003－2013 年东北三省地区生产总值从1.17万亿元增加到4.05万亿元，年均增长10.3%。同时，体制机制改革初见成效，90%的国有工业企业完成产权制度改革，国有企业竞争力有所增强。 然而，长期以来所形成的深层次体制机制性问题、东北地区经济下行及部分行业和企业经营困难等问题，依然制约着东北地区的发展。2016年《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》对外发布，进一步明确了新时期推动东北振兴的新目标、新要求、新任务、新举措，东北振兴进入了新一轮全面振兴新阶段。2019年党中央国务院出台了《关于支持东北地区深化改革创新推动高质量发展的意见》，为东北地区走创新发展的路子提供了顶层指引。2020年党的十九届五中全会则明确要求“推动东北振兴取得新突破”。本次振兴东北规划的出台，可以说是我国历史上历次振兴东北规划的延续和发展。尤其是10月27日中共中央政治局会议上，审议了《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》，标志着推动东北振兴的配套政策即将落地，新一轮东北地区振兴规划不日将进入实施阶段。 （二）新一轮振兴东北规划的战略意义。10月27日中共中央政治局会议上，再次明确了东北地区在在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全方面的战略地位。首先，从这一表述可以看出，振兴东北同我国制定的以内循环为主导发展战略是一脉相承的，粮食和能源的自给自足是我国经济抵御外部市场急剧波动的关键。以农业为例，东北地区一直以来是国家重要的粮仓，在维护粮食安全方面起着举足轻重的地位。按照国家统计局公布的数据，2022年全国粮食总产量13731亿斤，东北三省就贡献了2865亿斤，粮食产量连续多年占全国总产量的20%以上。 其次，通过振兴东北可以依托东北地区构建我国新的对外开放的桥头堡。当前，国际地缘政治格局变化驱动下的产业链重构，正在加速全球产业链价值链的重新洗牌，经济全球化向区域化转变的趋势日趋明显。东北地区在东北亚地区的区位优势也将随着全球贸易投资格局的转变而逐渐显现。同时，作为我国一带一路开放战略的有机构成，以东北地区为起点，未来可以设想构建一带一路的北线通道，实现东北亚区域经济同东欧和中东市场的连接。可以说，目前国内国际形势的演变使东北全面振兴迎来了重大战略机遇，在国家政策和振兴规划的支撑下，通过发挥东北地区自身在资源、农业、生态、产业和区位等方面的优势，将推动东北地区走出一条高质量可持续发展之路。 二、振兴东北面临的主要挑战包括东北地区传统产业体系结构难以适应目前市场化竞争的需要。市场化观念薄弱和人口流失问题进一步削弱了东北经济的竞 争力。 （一）产业结构不合理，市场化转型困难。东北地区作为我国建国后重要的重工业基地，曾享有共和国“工业长子”的美誉。然而在上世纪90年代初的改革浪潮中，东北地区失去了计划经济时代的优势。随着改革开放重心向沿海地区转移，传统重工业难以适应现代经济发展和竞争的要求。同时，东北地区的产业结构一直缺乏行之有效的转型策略，导致地区经济发展陷入困境。 具体来看，东北地区作为传统的重工业基地，技术相对老化，市场竞争力弱。以装备制造业为例，东北地区装备制造业占工业的比重超过20%，但总体的技术水平偏低，研发投入不足，无法满足需求升级的要求。如机床行业中，沈阳机床和大连机床从体量上看是世界排名考前的两家大型金属切削机床生产企业，但产品以中低档数控机床为主，高档机床近年来国内需求很大，但这两家企业难以满足要求，导致国内用户仍以进口机床来满足需要。同时，新兴产业和高新技术产业的比重过低，缺乏对经济增长的拉动作用。从企业性质来看，东北地区国有经济比重过高，很多国企面临着企业债务、冗员和社会负担等压力，而且很多企业处在产业价值链的中低端，市场竞争力较弱。 （二）市场观念相对薄弱，管理体制相对固化。东北地区作为我国建国以后最重要的工业基地，也曾是计划经济贯彻最彻底的地区。也正因为如此，上世纪90年的国企改革使东北地区经历的阵痛远比国内其他地区更为强烈。长期的计划经济和市场化改革的相对滞后，导致东北地区一直以来体制内的观念较其他地区更重，而市场化的观念则相对薄弱，普通民众对体制的依赖程度较深。在长期集约化的组织和工作方式下，大众普遍形成了端体制内“铁饭碗”作为择业的优先考虑，这一格局也长期影响着本地区的社会价值观。上世纪90年代的下岗潮时期所形成的集体记忆仍然在很大程度上影响着当前东北地区很多民众的社会价值观，如眼下东北地区很多年轻人仍然将“考编”等进入体制内作为主要的职业选择。 反映在社会治理体系上亦然。一直以来，东北地区的投资环境受传统固化体制思维延续的影响，管理体制上难以适应新时期经济发展的需要。近年来民间有“投资不过山海关”的说法，就从一个侧面反映出了东北地区很多地方的管理体制在由计划经济到市场经济观念转换的过程相对缓慢，成为影响外部资本进入东北投资在观念和体制上的壁垒。 （三）产业吸纳就业能力弱，人口流失问题严重。根据国家统计局数据，2022 年末全国各省份人口流失最严重省份的前五名分别是辽宁省、河北省、吉林省、黑龙江省和湖南省，东三省均上榜。尤其是年轻人口的减少导致东北地区劳动力的不足，造成农业生产、城市工业和服务业等领域劳动力短缺的问题严重。由于东北三省产业吸纳能力不足，高校人才外流，导致区域创新缺乏要素支撑，在很大程度上动摇了区域经济的竞争力基础。 三、振兴东北应在产业升级、观念变革和人才建设等领域多管齐下，处理好东北地区传统优势产业和发展新兴产业两者的关系，推进国有企业在东北地区的产业布局，强化未来东北地区在东北亚区域合作中的中枢地位。 （一）兼顾传统产业升级改造，发展新兴产业和新兴业态。众所周知，过去十多年来东北地区的人口外流趋势明显，重要的因素之一是产业升级步伐缓慢，传统的产业体系难以在国内国际市场竞争中占据优势，产业对劳动力的吸纳能力不断减弱，导致大量劳动力不得不转移到别的地区寻找工作机会。实现传统产业升级的现代化，通过具有国际国内竞争力的产业发展，才能以业留人，实现东北地区产业和经济的可持续发展。 在国家产业布局中，东北地区有着其他地区不可替代的优势。东北地区积淀的重工业基础是发展东北特色产业的出发点。例如装备制造业作为国之重器，是我国未来产业布局的一个重要方向，同时也是东北地区最大的强项。应该明确的是，产业升级并不是全部发展高端产业，低端产业和传统产业同样可以升级，这也是我国产业布局的重要构成。依托东北地区原有的产业优势，在此基础上进行产业升级，有助于发挥东北地区自身的基础优势。 同时应处理好传统优势产业与新兴产业的关系，着力构建战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱、生产性服务业和生活性服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的新格局。把传统优势产业改造重点放在提质增效、延伸产业链上，推动传统行业在转型中形成新动能。在促进传统产业升级转型的同时，大力发展新兴产业，特别是以数字经济为引领，依托产业数字化的应用场景优势和数字产业化的数据资源优势，加快发展以人工智能为代表的新一代信息技术，壮大发展新动能。 （二）实现社会观念变革，破除固化体制思维。观念变革是实现区域发展重要的软约束条件。观念和体制的创新，同产业和技术的创新同等重要甚至更为重要。从历史上看，东北地区曾错失过两次改革发展的机遇，导致与其他地区发展 的差距不断拉大。一是上世纪90年代国家对农村乡镇经济发展的鼓励；二是十四大提出建立社会主义市场经济后，民营经济迎来的大发展机遇。今年习近平总书记在东北地区考察时，曾明确指出东北地区发展在体制机制、经济结构、对外开放、思想观念方面存在“四个短板”，可以看出，其中的两个短板就同观念和体制机制有关。观念决定行为，思想决定行动。东北地区要振兴，要求从民间到政府实现思想上的解放，破除长期以来固化的体制思维，实现观念上的变革，也是本轮东北地区振兴战略成败的关键因素。 （三）加大国有龙头企业在东北的布局力度，夯实东北地区作为东北亚地区经贸合作桥头堡的基础。目前从我国央企总部的分布来看，绝大多数位于北京。国家纾解北京非首都核心功能规划的实施，当前应结合东北振兴进行同步规划，围绕国家关于东北地区5个安全中心的定位，实现相关央企向东北地区的布局和 迁移。目前98家央企中总部在东北地区的央企只有5家，尚难以满足未来一段时期国家对东北地区战略定位的要求，迫切需要加大优势资源的布局和注入，深化央企同东北地区地方企业的合作。从产业布局上，除农业外，东北地区在制造业和战略性新兴产业方面具有相当的基础和优势，在汽车、化工、航空航天、装备工业等方面仍处于全国前列。 国有企业尤其是大型央企在东北地区的布局也是我国未来发展东北亚区域战略的考量。在全球经济由全球化向区域化合作转变的趋势下，东北地区作为联结中国、日本、韩国、蒙古和俄罗斯等地区的区域中枢，其地理和经济的战略地位将逐步显现，“中日韩自贸区”和“中蒙俄经济走廊1”等区域合作框架构想有望落地。同时，东北地区的振兴也为我国大型国有企业“走出去”战略的实施提供了一个新的契机和渠道。 （四）加大教育基础设施建设力度，构建服务东北振兴战略的人才支撑。人才是发展的基础。针对东北的人才培养问题，在10月27日召开的中共中央政治局会议上，明确提出了“要大力发展基础教育，加大对东北高校办学支持力度，提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑东北全面振兴”。加强教育基础设施的建设是为东北地区源源不断提供人才供给的关键。除直接的教育投入外，使人才留在东北或回归东北的关键在于构建良好的创业环境和创新更多的新业态。此 1“中蒙俄经济走廊”最初是由中国国家主席习近平在2014年9月中俄蒙三国元首首次会晤时提议并达成共识的。2015年7月三国签署了《关于编制建设中蒙俄经济走廊规划纲要的谅解备忘录》。2016年6月三方进一步签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，成为“一带一路”框架下第一个