我国主体功能区划分战略概述、意义及实践

大公国际:我国主体功能区划分战略概述、意义及实践 （我国主体功能区发展战略研究系列报告（之一）） 刘金贺、涂文婕|技术研究部（研究院）|liujinhe@dagongcredit.com 2023年11月29日 [在此处键入] 摘要：主体功能区划分是我国特有的面向国土空间开发保护的重要制度设计，是我国新发展格局下可持续发展的客观要求。主体功能区战略既为国土开发绘制了“路线图”，也为实施主体功能区战略和差别化的区域环境与发展政策提供了支撑，有利于强化国土空间规划和用途管控，形成各具特色、优势互补、区域协同发展的产业发展格局。新形势下，主体功能区划分同我国现代化经济体系构建、 双循环发展战略、绿色可持续发展战略和区域发展战略等国家战略的关联度进一步提升。在主体功能区划分的实践中，应针对不同类别功能区的发展定位制定适合区域特点和优势的发展策略，探索实现经济发展、粮食安全和生态保护等目标的协同机制，注重区域主体功能同非主体功能之间的平衡。 一、我国主体功能区划分提出的时间较早，所界定的优化、重点、限制和禁止开发区域的四个分类，主要是基于我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以及是否适宜或如何进行大规模高强度工业化、城镇化开发为基准进行划分。 （一）关于主体功能区的定义、战略启动时间和背景。 主体功能区的定义是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。 从主体功能区划分战略启动的时间轴来看，主体功能区规划战略提出的时间可以追溯到2010年国务院的第一个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》（下称《规划》），《规划》要求各地各部门尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，全面做好《规划》实施的各项工作。 《规划》包括规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施、规划实施等6篇，共13章。《规划》还收录国家重点生态功能区 [在此处键入] 名录、国家禁止开发区域名录和20幅图等3个附件，全文7万多字。《规划》的一个值得重点关注的地方是依照开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。 从编制实施《规划》的背景来看，当时国家发展战略的指导是深入贯彻落实科学发展观，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标。 （二）主体功能区的具体划分方式和内容 以划分的切入点不同，我国主体功能区的具体划分战略也具有多重呈现方式。按开发方式划分，主体功能区分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发 区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。其中，限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类。 按开发内容划分，主体功能区分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定农产品、服务产品和工业品。 主体功能区分类 特征 优化开发区域 国家优化开发区域是指具备以下条件的城市化地区:综合实力较强，能够体现国家竞争力；经济规模较大，能支撑并带动全国经济发展；城镇体系比较健全，有条件形成具有全球影响力的特大城市群；内在经济联系紧密，区域一体化基础较好；科学技术创新实力较强，能引领并带动全国自主创新和结构升级。 重点开发区域 国家重点开发区域是指具备以下条件的城市化地区:具备较强的经济基础，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力；城镇体系初步形成，具备经济一体化的条件，中心城市有一定的辐射带动能力，有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群；能够带动周边地区发展，且对促进全国区域协调发展意义重大 限制开发区域(农产品主产区) 国家层面限制开发的农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规 表1：我国主体功能区的具体分类及其特征 [在此处键入] 模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。 限制开发区域(重点生态功能区) 国家层面限制开发的重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。 禁止开发区域 国家层面禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。 资料来源：《全国主体功能区规划》 按开发的地理交通布局看，提出要构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。 从区域重点功能开发的角度，提出要构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。东北平原农产品主产区，建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原农产品主产区，要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带；长江流域农产品主产区，建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带；汾渭平原农产品主产区，建设优质专用小麦和专用玉米产业带；河套灌区农产品主产区，建设优质专用小麦产业带；华南农产品主产区，建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带；甘肃新疆农产品主产区，建设优质专用小麦和优质棉花产业带。 从生态安全战略布局的角度，提出要构建“两屏三带”的战略格局，即构建以青藏高原生态屏障和黄土高原-川滇生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带。同时构建以大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。青藏高原生态屏障，重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原-川滇生态屏障，重点加强水土流失防治和天然植 [在此处键入] 被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用；东北森林带，重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用；北方防沙带，重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用；南方丘陵山地带，重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。 二、新形势下主体功能区划分同我国制定的现代化经济体系构建、双循环发展战略、绿色可持续发展战略和区域协调发展等国家战略的关联度进一步提高。 中央二十大提出了“要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。”在新形势下强调主体功能区战略的落实被赋予了更多现实性意义： （一）主体功能区战略是构建中国式现代化经济体系的要求。 现代化经济体系是一个整体协同的体系，其中产业、区域与绿色发展体系是实现现代化发展的主要支撑体系，并为促进现代化经济体系的有效运转提供了有力保证。主体功能区是我国重要的国土空间保护制度，有利于优化经济体系的空间布局，是建构现代化经济体系的重要支撑。首先，主体功能区建设能够促进产业结构优化升级，推动产业体系现代化。根据主体功能区规划，优化开发与重点开发的城市化地区将以提供工业品与服务产品为主，而限制开发与禁止开发的区域将更多地承担农产品生产与生态安全保障的职能。这将促使各地区实施分类开发、集约发展的模式，既能使经济活动与人力资源汇聚到适宜大规模、高强度开发的区域，为现代化产业发展提供动能，又能防止耕地过度开发、生态自然持续破坏，从而为农产品与生态产品供给腾出空间，推动农业农村现代化。其次，城乡区域发展差距大制约着区域发展体系的现代化，主体功能区在明确功能定位的基础上，为地区间要素的合理流动搭建了空间载体，为乡村振兴、城乡融合发展提供土地要素并有利于推动农业转移人口市民化。最后，主体功能区建设能从根本上保护生态环境，将促进绿色循环低碳发展，使经济发展与生态环境保护协调统一，为现代化经济体系奠定稳固的生态基础。 （二）主体功能区战略是构建双循环新发展格局的要求。 作为推动区域发展的重要制度，主体功能区战略是双循环新发展格局的重要 [在此处键入] 基础，既能为国内经济发展提供支撑，又能以此为基点配合扩大开放，与国际接轨。首先，国内大循环客观上要求建立全国统一大市场，以避免局限于区域“小循环”。主体功能区以空间功能分割为基础，强调区域间的功能联系，有利于破除区域竞争思想，实现区域间良性互动，进而使资源要素在区域间自由流动、有序共享。其次，主体功能区定位也是科学推动区域发展的重要前提和基本原则，按功能定位发展能够实现功能互补、错位发展，有利于推动有条件的区域率先形成新发展格局，成为改革开放新高地。再次，建设主体功能区还能通过功能定位引领资源与要素合理集聚，进而壮大地区主导产业，培育特色产业，并延长产业价值链，为打造强大的国内经济循环体系奠定了基础，而稳固的国内经济基本盘能够对全球的资源与要素产生吸引力，进而推动全面开放格局的形成。 （三）实施主体功能区战略，是我国实施生态绿色可持续发展战略的要求。主体功能区建设同“绿水青山就是金山银山”的发展理念密切相关。绿水青 山既是自然与生态财富，又是社会与经济财富，这一论断打破了一直以来将生态环境保护与经济发展对立起来的传统思维。自然生态环境既是生产力基本要素的来源，也是影响生产力要素结合和生产力发展水平的关键变量之一。目前我国的整体生态环境状况依然严峻，践行“绿水金山就是金山银山”的理念，优化国土空间布局至关重要。首先，主体功能区划分能主导引领经济、人口与资源环境相适应，协调地域空间有限性与需求无限性之间的矛盾，通过科学规划使经济发展与可持续发展相协调，从而保护发展的潜力与后劲。其次，主体功能区战略升格为国土空间开发保护的基础制度后，对其他各类空间规划发挥统领作用，其空间约束力与保护力随之增强，从而为提升生态系统的质量与稳定性提供了保障。再次，主体功能区建设能促使生态约束程度高的区域转变发展方式，走差异化发展道路，培育并大力发展绿色生态产业，将生态优势转化为经济实力与绿色竞争力，从而实现区域经济高质量发展。 （四）实施主体功能区划分是区域协调发展战略的必然要求。 传统上我国将四大板块政策作为区域发展的宏观指导，即以东北、西部、中部、东部等四大区域板块作为政策单元，往往强调产业与经济分工“差异性”，而忽略了资源生态分工，也存在难以克服区域内自然、社会、经济差异的问题。主体功能区在四大板块政策的基础上