2024年《政府工作报告》系列点评之二：“两会”后积极财政的三大关注

方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地 隐 专题研究 2024年3月6日 热点点评 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn闫彦明ymyan01@ccxi.com.cn “两会”后积极财政的三大关注 ——2024年《政府工作报告》系列点评之二 2024年3月5日，第十四届全国人民代表大会第二次会议在北 如何看待超长期特别国债？——2024年 《政府工作报告》系列点评之三，2024-03-06 2024年政府工作报告的六大关注点—— 2024年《政府工作报告》系列点评之一， 2024-03-06 2023年财政数据盘点，2024-02-07 2024年积极的财政政策如何发力？——关 于2024年赤字与专项债组合的三种讨论， 2024-01-10 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 京开幕，国务院总理李强作2023年《政府工作报告》。《政府工作报告》将今年GDP增速预期目标设定为5%左右，并强调坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，加强政策工具创新和协调配合。其中，积极的财政政策要适度加力、提质增效，今年赤字率拟按3%安排、与去年持平，赤字规模4.06 万亿、较去年增加0.18万亿，地方新增专项债安排3.9万亿元、较 去年增加0.1万亿，同时，今年开始将连续几年发行超长期特别国 债、今年先发1万亿。此外，《政府工作报告》还提出一般公共预 算支持规模比上年增加1.1万亿，大力优化支出结构，落实结构性减税降费政策，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围等。结合《政府工作报告》和《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，我们认为，2024年积极财政政策有如下三大看点： 一、赤字率下调但积极财政基调未改，推动中央加杠杆优化债务结构 综合考虑发展需要及财政可持续后，今年狭义赤字率虽大幅低于去年增发万亿国债后的3.8%水平，但积极财政基调未改，通过优化政策工具组合、小幅提升专项债限额、增发超长期特别国债等继续发力，根据中诚信国际测算，今年广义赤字规模将较去年考虑万亿增发国债后的8.68万亿增加0.28万亿至8.96万亿，广义赤字率为 www.ccxi.com.cn 6.6%，虽小幅低于去年约0.2个百分点，但依然是近年来较高水平，积极财政依然积极。 （一）赤字率3%保障财政可持续，向中央倾斜助力债务结构优化 《政府工作报告》提出“赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿，较上年年初预算增加1800亿元”。3%的狭义赤字率与上年“两会”预算持平，但大幅低于去年增发万亿国债后的3.8%水平，或主要出于保持财政可持续性的考量，为应对将来可能出现的风险挑战预留政策空间；若从规模来看，赤字规模首次突破了四万亿关口、达4.06万亿元，比上年年初预算 增加0.18万亿，体现了“适度加力”的政策要求。从央地赤字结构来看，今年新增赤字均为 中央承担，将助力央地债务结构优化，有利于中央更好发挥统筹调控职能。《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》提出，2024年中央财政赤字 5 （万亿元） 85%5 （万亿元） 100% 480%480% 3 75%3 60% 2 70% 2 40% 1 65% 1 20% 0 60% 0 0% 中央赤字规模 中央赤字占比 地方赤字规模 新增一般债务限额 专项债务限额占比 新增专项债务限额 数据来源：财政部，中诚信国际整理 数据来源：财政部，中诚信国际整理 图2：新增专项债务限额小幅增加 图1：中央赤字规模、占比均增加 3.34万亿元、较去年增加0.18亿元，地方财政赤字0.72万亿、与去年持平，今年新增的赤字均由中央财政承担，中央赤字占比同比抬升0.9个百分点至82.3%，为历史最高水平，中央财政统筹调控力度有所加大，同时，在地方财政特别是基层财政持续承压的背景下，中央财政加大加杠杆力度，有利于缓解地方“三保”压力，并防范地方债务风险。 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 （二）地方新增专项债务限额达3.9万亿，规模再创历史新高继续助力稳增长 《政府工作报告》指出“拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元”，专项债新增额度再创历史新高，有助于稳定市场预期，继续助力稳增长、稳投资、稳基建。 3.9万亿额度是历年“两会”下达的新增专项债的最高水平，其占今年新增地方债务限额的比重将进一步抬升0.35个百分点至84.42%，也将达到历史最高水平。新增专项债限额小幅增加，有利于弥补财政紧平衡下基建领域面临的资金缺口，在保障存量项目的资金滚动接续的同时 推动增量项目的开工建设，保障各类项目建设的资金需求，助力稳增长、稳投资、稳基建；同时，新增专项债限额较上年变动幅度不大，有助于与之前年度实现平稳衔接，保持政策的连续性和稳定性，避免资金接续、市场波动等风险。值得注意的是，伴随基建项目逐步趋于饱和，地方项目储备及资金安排使用压力有所加大，今年新增专项债限额再创新高，地方资金安排使用或更为承压，同时，随着大规模特殊再融资债重启发行，地方政府债务余额空间进一步收窄1，不排除存在今年新增限额未能全部完成发行进而结存使用的可能。 （三）拟常态化发行超长期特别国债，积极财政力度有所增强 《政府工作报告》提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”，此举是当前经济修复承压下积极财政表面谨慎实则依然积极的重要体现，本轮超长期特别国债主要有三个特点：一是不列赤字，保障财政可持续、增加宏观调控灵活性；二是期限大幅拉长，更好的匹配重点项目资金需求、提升财政资金效率；三是常态化发行，奠定未来积极财政基调，并为优化央地债务结构提供助力。整体看，超长期特别国债的常态化发行，有利于保障重大战略实施、优化债务结构，同时增强了政策的连续性、灵活性，助推稳定和改善预期。其一，主要用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，有利于增强中长期对重大战略实施的保障能力，在推动稳增长的同时兼顾调结构与促转型。其二，此举是积极落实中央金融工作会议“优化债务结构”要求的重要举措，有助于减轻地方支出压力，同时将促进降低政府部门整体债务成本，以结构优化助力效率提升。其三，连续几年发行特别国债，有利于增强政策的连续性、稳定性，发挥积极财政的逆周期调控作用，推动稳定市场信心和改善预期，同时，暂未明确未来几年发行规模，未来年度可结合经济社会发展需求灵活选择适度发行规模，具有一定的灵活性。 考虑今年万亿特别国债后的广义赤字规模或达8.96万亿，较去年考虑万亿增发国债后的 8.68万亿增加0.28万亿，广义赤字率在6.6%左右，虽较去年增发万亿国债后的实际水平小幅回落0.2个百分点，但整体看积极财政依然积极，广义赤字仍保持近年来较高强度，同时考虑到去年部分增发国债结转至今年使用，今年实际财政政策力度或强于往年，体现了积极财政“适度加力”的要求，有利于以政府部门的“进”促进宏观经济运行的“稳”。与此同时，央地债务结构将进一步优化，2024年末中央政府债务余额或将达34.4万亿、同比增长14%，占比43.1%、同比抬升0.7个百分点，地方政府债务余额45.4万亿、同比增长11%，占比小幅回落 1根据财政部，2023年末地方政府债务结存限额为1.43万亿，其中一般债0.68万亿、专项债0.75万亿。 图3：政府部门债务规模整体扩张 至56.9%；中央政府杠杆率将抬升1.6个百分点至25.4%，地方政府杠杆率抬升1.2个百分点至33.5%；政府部门整体杠杆率将抬升约2.8个百分点至58.9%，仍低于国际通行警戒线，债务风险依然可控。 （万亿元） 1 1 3.8 3.75 3.65 3.9 3.65 2.15 1.35 0.1 1.62 0.4 2.18 0.8 2.38 2.38 2.76 3.76 3.57 4.88 3.37 4.06 10 8 6 4 2 0 2015201620172018201920202021202220232024E 财政赤字新增专项债特别国债狭义赤字率广义赤字率 10% 8% 6% 4% 2% 0% 50 （万亿元） 65% 35% 33.5% 32.3% 40 30% 30 55% 25.4% 25%23.8% 20 45%20% 10 15% 0 35% 10% 2015201620172018201920202021202220232024E 中央政府债务余额 中央政府债务余额占比 地方政府债务余额 地方政府债务余额占比 中央政府杠杆率 地方政府杠杆率 数据来源：财政部，中诚信国际整理 数据来源：财政部，中诚信国际整理 图5：央地杠杆率均进一步抬升 图4：中央政府债务余额占比增加 数据来源：财政部，中诚信国际整理 2024E 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 二、地方政府专项债投向将合理拓宽，扩大有效投资、提升“债务-资产”转化效率 2024年我国经济稳增长压力难言减轻，为实现5%的GDP增速目标，积极财政在加大力度的同时需提升效能，切实发挥政府投资带动效应，《政府工作报告》也提出，“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围有效投资”“统筹用好各类资金，防止低效无效投资”。作为积极财政的重要抓手，地方政府专项债在规模扩容的同时，将进一步精准投 向、拓宽支持范围、强化常态化严监管，积极推动扩大有效投资，发挥稳增长、补短板、惠民生的重要作用。 （一）聚焦现有领域精准投向，力图更好发挥政府投资带动效应 专项债将围绕中央经济工作会议、《政府工作报告》等部署，聚焦现有支持领域，更加精准有力投向国家重大工程和社会民生短板弱项领域。一方面，专项债将统筹推进新老基建，特别是加大新基建支持力度，推进重大工程建设实施。在“十四五”规划实施将接近尾声的背景下，预计交通、水利、能源等重大工程仍是专项债的主要支持领域，同时《政府工作报告》特别提出政府投资要重点支持新型基础设施建设，伴随政策支持力度加大及前期项目储备趋于成熟，今年新基建项目有望进一步扩容，助力加快发展新质生产力，塑造发展新动能新优势。另一方面，“注重以发展思维看待补民生短板问题”的导向下，专项债仍将聚焦民生短板弱项，在发展中保障和改善民生。“推进防洪排涝抗灾基础设施建设”的要求下，专项债将继续发力支持城乡防灾减灾建设，城市地下综合管廊、气热管网、给排水等项目的支持力度或加大；同时，保障性住房、城中村改造等新纳入专项债支持范围的项目也有望增加，助力落实“加大保障性住房建设和供给”要求；此外，为完成“提高医疗卫生服务能力”“推动生态环境综合治理”“积极推进新型城镇化”等工作目标，预计专项债对对医疗卫生、养老托幼、生态环保、城乡建设等领域仍将保持较高的支持力度。 （二）合理扩大投向领域和作资本金范围，在更大范围扩大有效投资 《政府工作报告》提出“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围”，预计专项债支持范围将进一步拓宽，有助于在更大范围发挥稳增长、调结构的作用。一方面，专项债投向领域将结合国家重大战略部署有序拓宽。目前“三大工程”中的保障性住房、城中村改造已纳入专项债支持范围，符合条件的“平急两用”公共基础设施建设或也有望获得专项债支持；同时，近期政策多次部署“推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造”，专项债或也可在这一领域积极探索符合条件的项目，助推形成投资和消费的良性循环；《政府工作报告》特别强调