菲律宾棉兰老岛的土著人民、土地和冲突（英）

政策研究工作文件10700 菲律宾棉兰老岛的土著人民、土地和冲突 LuciaMadrigalJoseCuestaSergioSomerville 社会可持续性和包容性全球实践 2024年2月 本文的验证再现性软件包可在http://regiibility.worldbank.org上获得，单击在这里直接进入。 授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10700 Abstract 本文探讨了菲律宾Midao几个地区的冲突，土地和土著人民之间的联系，这些地区因其贫困和冲突而臭名昭著。该分析利用了最新的2020年人口普查数据的前所未有的一致性；棉兰老岛的独立冲突数据监测员；以及菲律宾土著人民祖先土地所有权的行政来源。尽管其他地方的证据令人信服地将土地所有权与减少冲突联系在一起，但菲律宾出现了一个更加微妙的故事。冲突，。 包括与土地和资源有关的冲突，在土著人民所占比例较高的地区（Baragays）普遍不太可能发生。祖先地区发生一般冲突的可能性也较低，但与土地有关的冲突的可能性较高。祖先领域的所有权不会自动解决与土地有关的冲突。当行政延迟发生时(由于繁琐的官僚程序、资源不足和机构能力薄弱)，产权程序可能导致持续而不是减少的冲突。 本文是社会可持续性和包容性全球实践的产物。这是世界银行为开放其研究并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作文件也在http://www上发布。世界银行。org/prwp.可以通过jcesta@worldba与作者联系。本文的验证再现 性包可在http://再现性获得。世界银行。请点击。在这里直接进入。 透明 分析 G 政策研究工作文件系列传播了正在进行的工作结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的目标是快速得出发现，即使演示文稿还不够完善。论文带有作者的姓名，应相应地引用。本文表达的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或它们所代表的政府的观点。 由研究支持团队制作 菲律宾棉兰老岛的土著人民，土地和冲突 LuciaMadrigal,JoseCuesta,SergioSomerville1 世界银行 社会可持续性和包容性全球实践 关键词:土地,冲突,土著人民,标题,菲律宾 JEL分类:D74,Q15 1.Introduction 棉兰老岛的贫困与冲突密切相关。岛上的贫困率-位于菲律宾南部地区，包括卡拉加，达沃和棉兰老岛穆斯林（BARMM）的邦萨摩罗自治区-明显高于全国平均水平。在Caraga和BARMM，大约是两倍（菲律宾统计局（PSA），2021年）。此外，棉兰老岛自1960年代后期以来经历了国家与叛乱团体之间的旷日持久的冲突，以及数十个民兵单位，政治团体，社区和氏族之间的间歇性暴力时期（AdriaoadPars，2013；Herbert，2019）。大量证据表明，这两个挑战密不可分：棉兰老岛冲突地区的贫困水平和经济增长水平比菲律宾其他任何地方都要低。 土地也往往是这些挑战的核心。在发展中国家，薄弱的土地治理往往是贫困的关键驱动因素( 世界银行，2017)。 1本文不一定代表世界银行而不是其董事会的观点。作者要感谢PalAdolfo，FermiAdriao，AabelleCorpz，GiorgiEglebrecht，DitteFallese，CraigHammer，ElaieCheeEHi，RaviKmar，FraciscoLara，GregLarso，CarlosPerez-Brito，MaryAPollisco-Botega，DivyashiWadhwa对先前草案的评论和反馈，NadiaBelghith和SharoPiza共享数据，没有这些数据，这种分析是不可能的。剩余的错误是作者的唯一责任。 菲律宾很弱，但棉兰老岛更弱（LGI，2016）。土地和资源争端往往是棉兰老岛冲突的主要导火索 ，冲突也削弱了土地治理(世界银行，2023a)。与其他发展中国家一样，这形成了一个恶性循环，导致一系列挑战，包括就业创造薄弱和就业不足(Ravaera，2018)，这反过来又加剧了冲突，因为没有工作机会的失地人口更有可能加入武装团体(世界银行，2023a)。 毫不奇怪，土著人民（IP）特别容易受到这些挑战的影响。在整个菲律宾，IP不成比例地居住在高度贫困和冲突的地区（世界银行，2023b和雷耶斯，米纳和Asis，2017）。这并不奇怪，因为IP在世界各地不成比例地暴露于贫困和冲突中（联合国，2010；2022）。 认识到菲律宾的这些挑战，《土著人民权利法》（IPRA）赋予知识产权管理其祖先领土的权利-在棉兰老岛，估计占岛上所有土地的三分之一。然而，尽管取得了这一成就，但获得祖先领地所有权证书（CADT）的过程是漫长，艰巨和复杂的，许多IP仍在努力获得其土地的所有权。 虽然稀缺的数据阻碍了对这些问题如何相互作用的严格分析，但新的机会正在出现。在全球范围内，关于冲突和土地治理薄弱如何加剧贫困的经验文献丰富，主要是针对IP，但只有少数研究在棉兰老岛分析了这些问题。然而，最近发布的关于暴力事件的新地理参考数据——由国际警报菲律宾冲突警报(CA)提供——使得首次探索这些联系成为可能。当然，更详细和。 更高质量的数据将有助于更严格的分析。同样，关于冲突的新数据目前仅适用于棉兰老岛；随着数据收集的扩大，可以对其他地区进行类似的分析。 为了进行分析，我们通过合并与人口普查数据和现有CADT记录冲突的新数据来构建新的数据集。然后，我们使用映射和一套简单的定量工具来分析暴力事件，CADT和给定baragay（可用的最小管理单位）中IP份额之间的模式和相互作用。我们的分析有三个关键发现：（i）总体而言，在IP份额较高的Baragays中冲突的可能性较小；（ii）与土地和资源相关的冲突在IP份额较高的Baragays中也较小；（iii）总体而言，CADT区域发生一般冲突的可能性较低，但与土地有关的冲突的可能性较高，尤其是在经历处理延迟的CADT中。 这些发现增加了当前对棉兰老岛冲突、贫困、土地和综合计划的理解的深度和复杂性，特别是，这可能与世界其他地区土地治理薄弱相关。它们为政策制定者提供了对这些问题的更细致入微的看法，同时突出了关键的数据差距，并强调了需要更多的研究。本文的其余部分结构如下：第2节总结了上下文并回顾了相关文献。第3节描述了我们收集的证据和我们的方法。第4节描述了我们的主要结果 。最后一节结束。 2.背景和文献综述 社会冲突，暴力和贫困是棉兰老岛的持续挑战。自1960年代后期以来，该岛目睹了国家与叛乱团体之间的广泛冲突。此外，数十个民兵单位，政治团体，社区和氏族经常参与不同程度的武装冲突（阿德里亚诺和公园，2013；赫伯特，2019）。该岛的贫困率也相对较高。虽然达沃的贫困率（11.9％ ）低于全国平均水平13.2％，但根据2021年家庭收入和支出调查（FIES）（菲律宾统计局（ PSA），2021年）的贫困率（25.9％）和BARMM（29.8％）远高于平均水平。 现有文献表明，棉兰老岛的冲突与贫困密切相关，特别是在农村地区。Bazo（2005），Edillo（2005），Capo（2019）和其他研究评估了贫困，收入再分配以及政府在菲律宾长期冲突中的和平建设努力的作用。这些研究发现，资源匮乏——特别是与贫困水平密切相关的水——往往是冲突的主要驱动因素。同样，如第1章和第2章所述，棉兰老岛显示出高度不平衡的发展模式。受冲突影响最严重的地区的贫困程度最高，人类发展水平最低（Adriao和Pars，2013年）。 土地问题是冲突和贫困的关键驱动因素，造成恶性循环。MalayagIII（2001年）和世界银行（2017年）报告说，棉兰老岛祖先领土内土地和资源的激烈，广泛的冲突，导致生命损失，社区流离失所和贫困加剧。在发展中国家，这种冲突往往是由于土地治理薄弱，这也加剧了贫困。不安全的产权阻碍了投资，削弱了政府征收土地税的能力，并剥夺了穷人的关键资产基础（世界银行，2017） 。这构成了一个恶性循环，因为不安全的财产权导致就业机会不足、粮食不安全、获得基本服务的机会有限、生产率低和就业不足——没有土地或工作机会的穷人被迫加入武装团体生存或寻求社会地位(Ravaera，2018年；世界银行，2023a)。 菲律宾的土地治理已经薄弱，但棉兰老岛的土地治理更弱。LGI(2016)的一项独立评估发现，棉兰老岛在一系列土地治理指标上的表现比全国平均水平差，包括：土地权利承认，森林、公共土地和农村土地使用权；公共土地管理；向投资者转让大量土地；公开提供土地信息、登记和地籍；和争端解决。3这些因素导致棉兰老岛对土地被剥夺的长期不满，这是冲突的主要驱动因素。此外，冲突破坏了现有的法治，使居民流离失所，使财产权更加难以获得，从而加剧了这种挑战（世界银行，2023a）。例如，在棉兰老岛，因冲突流离失所而返回家园的家庭中有28％无法收回农田。 2其中包括摩洛民族解放阵线（MNLF）；摩洛伊斯兰解放阵线（MILF）；阿布沙耶夫和新人民军（NPA），菲律宾共产党（CPP）的军事部门。 3根据世界银行（2023年）的报告，使用利益相关者驱动的LGI对选定的土地治理指标进行了评估。 图12021年棉兰老岛贫困发生率（%） 资料来源：世界银行工作人员估计 现有证据表明，综合方案特别容易受到贫困、冲突和土地问题的影响。在整个菲律宾，该国估计有 940万IP不成比例地居住在社会冲突和贫困地区（世界银行，2023b以及雷耶斯，米纳和Asis， 2017）。这也许并不奇怪，因为IPs在世界农村贫困人口中占了不成比例的比例，而且它们经常陷入与土地或资源纠纷有关的暴力冲突之中（UN，2010;2022）。 针对这些关切，1997年的《土著人民权利法》（IPRA）试图承认菲律宾知识产权管理其祖先领域的权利。在论文中，IPRA通过提供祖先域名所有权证书（CADT）为IP提供了一条通往更安全的土地和资源权利的途径，该证书正式承认IP对其祖先域名的拥有和所有权（Drbohlav和Hejrli，2017 ；Caballero，2004）。法律将祖先领域定义为特定知识产权社区传统上用作其住所和经济和社会生活基础的土地，水域和资源（MalayagIII，2001年）。 然而，尽管有IPRA，菲律宾的许多IP仍在努力获得安全的土地使用权。识别和划定祖先领域已被证明具有挑战性，导致与非土著群体以及知识产权社区内部和之间的冲突（Prill-Brett，2007）。根据Drbohlav和Hejrli（2017）和Caballero（2014）的记录，负责实施IPRA的政府机构的任务重叠和冲突，以及缺乏资源和能力，导致了CADTs的发行缓慢。例如，国家土著人民委员会（NCIP）的省和地区办事处仍然严重资金不足和人员不足。(科尔特斯等人。，2018年；鲁滕，2016年)。此外 ，CADT过程涉及繁琐的官僚要求；图2详细说明了六个步骤4和21。 4这些步骤是划界的准备工作；解决冲突和CADT申请审议；调查；批准调查和评估认可书；批准CADT；和授予CADT。 合法获得完整CADT奖励所需的子活动（祖先领域办公室，2023年）。结果是一个漫长而复杂的过程，通常需要数年才能完成。 除了漫长而艰巨之外，许多IP还认为CADT流程缺乏所有权。例如，Molitas（2004）指出，IPRA主要使少数IP（和非IP）受益，尤其是从该过程中寻求政治优势的当权者。结果，许多IP-通常具有所有权概念，与IPRA等正式法律形成鲜明对比-感觉国家的发展政策并非旨在为他们服务。例如，CADT申请过程涉及笨拙和复杂的技术文档，有时只用英语编写，这往往是令人生畏的，并且许多IP难以理解（Molitas，2004）。申请说明也经常令人困惑或含糊不清，特别是关于申请人必须提交文件的各个政府办公室（E