森林、草原、湿地调查监测工作中林地地类认定文件解读
国家林业和草原局森林资源管理司 2023年11月9日·北京 提纲|CONTENT —文件背景 二部分复杂情形林地认定规则 三工作要求 一、文件背景 一个底版：按照《自然资源部国家林业和草原局关于共同做好森林、 草原、湿地调查监测工作的意见》（自然资发〔2022〕5号）“统一工作部署、统一分类标准、统一调查底图、统一成果发布”的要求。 自然资源部、国家林业和草原局（以下简称部、局）以2022年度 国土年度变更调查成果为基础，制作了2023年全国森林、草原、湿地调查监测（以下简称“林草湿调查监测”）工作底图。 林草湿调查监测中，执行《国土空间调查、规划、用途管制用地用海 分类指南（试行）》，并在其基础上，林地地类细化为乔木林地、竹林地、国家特别规定的灌木林地、一般灌木林地、疏林地、未成林造林、苗圃地、采伐迹地和火烧迹地，对无法按细化地类填写的，按地表覆盖调查记载现状地类（记载一级地类代码），并按其他林地统计。 2022年林草湿调查监测成果图斑与2021年国土变更调查林地图斑对比，林地一级地类图斑、草地和湿地一级和二级地类图斑完全一致；林地二级地类还存在不一致情况。 为解决各地反映的部分林地地类不一致问题，部、局共同印发《关于进一步明确森林、草原、湿地调查监测工作中林地地类认定有关事项的通知》（自然资办发〔2023〕40号）。 各地按照部局《关于开展2023年全国森林、草原、湿地调查监测 工作的通知》（自然资发〔2023〕78号）开展的工作任务和要求不变。40号文给各地的新任务是专门解决林地二级地类不一致的问题。 二、部分复杂情形林地认定规则 执行统一的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》 林地、草地、湿地分类标准 林草湿调查监测（即林草生态综合监测） 林地草地湿地细化分类标准及代码 工作底图： （一）《关于进一步明确森林、草原、湿地调查监则工作中林地地类认定有关事宜的通知》（自然资办发〔2023〕40号）下发的工作底图，是以2022年综合监则图斑监则成果数据库为基础制作，包括3层，即3个数据库： 图层1：林地、草地、湿地范围内全部图斑，包括与国土变更调查一致和不一 致的图斑； 图层2：林地范围内林地二级地类与国土变更调查不一致的图斑； 图层3：林地范围外植被覆盖类型记录标注了森林植被覆盖的图斑。 林草系统两种方式下发：一是已通过各直属院拷贝分发至各省；二是在线上分发，通过林草生态综合监测系统分发。 工作底图： （二）此前，林草系统下发的林草生态综合监测的图斑监测底图，是2022年林草生态综合监则成果数据库，即2023年监则的工作用图，与本次部局共同下发的工作底图图斑一致、属性一致，其林地、草地、湿地一级地类范围界线与国土变更调查成果完全一致。 本次下发的工作底图，突出的是对两部门不一致的林地二级地类认定的工作， 可以说是新要求的工作任务。 工作重点是图层2：林地内林地二级地类与国土变更调查不一致的图斑，地类为国土变更调查地类，与图层1或与此前发下的综合监则底图叠加分析，认定地类。 图层3：是2022年林地外有森林植被覆盖的图斑，要对比分析地类与植被覆盖类型的逻辑合理性，分析土地主导用途，判定地类、植被覆盖类型是否正确；植被覆盖类型，由林业部门核实准确，涉及地类的，由国土变更调查解决。 工作成果： 一是自然资办发〔2023〕40号文规定的任务成果： 1、图层2：林地内林地二级地类与国土变更调查不一致的图斑，两部门共同认定地类后的成果数据库。 2、图层3：林地外有植被覆盖类型图斑，地类变化数据库，林业部门举证，自然资源部门认定。 工作成果： 二是自然资发〔2023〕78号文规定的图斑任务成果： 1、林草湿地变化图斑数据库，包括经审批占用林地、经审批采伐、违法占用林地、造林地块、未成林地新成林等图斑，按技术规程规定形成的变化图斑数据库。 2、林草资源图现状图斑数据库，对数据库中28项之前字段不能调整，对2 8项之后字段的林草专题信息根据经营实际情况更新，包括林地外的植被覆盖类型等。 2项任务成果、即4个图斑数据库，涉及林地草地湿地的要经过两部门共同审核确认。 林地地类应按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》 进行认定。同时，对难以确定二级地类的林地，应以国土变更调查图斑为基础，以林业调查小班为单元，按以下规则认定。 人工培育的矮化乔木（没有明显主干），且其盖度达到40 ％的，认定为灌木林地。 根据林木形态确定乔木、灌木。 灌木覆盖度达到40%，同时上层乔木郁闭度达到0.2的，认定为乔木林地。 灌木覆盖度达到40%，同时上层乔木郁闭度达到0.1、不足0.2的，认定为灌木林地。 对于灌木与乔木混交的，按以经营目标为主、按地类优先序的原则确定。 对于同一图斑，由于遥感影像时相、调查季节等原因，国土变更调查遥感判读与林草湿实地调查出现的乔木、竹子郁闭度或灌木覆盖度不同而造成地类不一致，实地植被现状未发生明显变化的： 可以通过实地调查认定地类，并提供相应证明信息； 如无法提供证明信息的，按国土变更调查遥感判读结果认定地类。 竹子胸径达到2cm的竹灌混生林，竹子郁闭度达到0.2的，认定为竹林地； 竹子胸径不足2cm的小杂竹丛，不计入竹子郁闭度，按灌木认定。 已达到成林年限，乔木郁闭度尚未达到0.2或者灌木覆盖度尚未达到40%，株数保存率符合《国家森林资源连续清查技术规定》要求的人工造林地，认定为乔木林地或灌木林地。 国家连续清查技术规定： 郁闭度达不到0.20，但已到成林年限且生长稳定，保存率达到80%； 年均降水量400mm以下，不具备灌溉条件的地区为65%。 属于采伐或火灾后3年内，尚未更新造林且未形成其他明确地类的，认定为其他林地（采伐迹地或火烧迹地）； 3年以上已形成其他地类（不含生长杂草）的，按实际现状认定地类。 国家连续清查技术规定： （1）采伐迹地：乔木林地采伐作业后3年内活立木达不到疏林地标准、尚未人工更新的林地。 （2）火烧迹地：乔木林地火灾等灾害后3年内活立木达不到疏林地标准、尚未人工更新的林地。 不再经营的苗圃地， 乔木郁闭度达到0.2的，认定为乔木林地； 灌木覆盖度达到40％且乔木郁闭度不足0.2的，认定为灌木林地。 国家连续清查技术规定：苗圃地固定的林木和木本花卉育苗用地，不包括 母树林、种子园、采穗圃、 种质基地等种子、种条生产用地以及种子加工、储藏等设施用地。苗圃地应依据《苗圃建设规范》（LY/T1185-2013）等的有关规定确定。 处于经营状态的苗圃地： 实地种植林木的，认定为其他林地（苗圃地）； 实地为耕地的，认定为耕地。 当年更新的桉树造林地，郁闭度达到0.2的，认定为乔木林地。 萌生的桉树林 当年重新种植的桉树林 考虑到同一地类、同一块土地的多功能特点，为优化森林覆盖率口径作准备，对于非林地，在地类基础上，单独设置植被覆盖类型字段，记录标注林、草植被覆盖情况。原则上，不改变地类。 国土变更调查林地以外地类的图斑，小班调查的植被覆盖类型为 乔木林、竹林、灌木林，要两部门共同分析植被覆盖类型与地类逻辑合理性，共同认定地类，实际主要用途不属于林地的，不变更地类。在图层3上工作。 林草在林草资源图数据 生态库中，客观记录植 综合被覆盖类型，主要 监则 植被在林地、草地、湿 类型 覆盖地、园地及城镇村 及代建设用地等图斑记 码表录，耕地不记录林 草植被类型。 在非林地，要保持国土变更调查的地类和界线，一个图斑内植被覆盖类 型不一致的，可以拆分图斑；要保证地类与植被覆盖类型的逻辑合理，如红树林地，植被覆盖类型可以是红树的乔木林、灌木林，但不会是竹林；水域水面范围，原则上植被覆盖类型为空；现状耕地，植被覆盖类型不应为乔木林、灌木林、草类，不记林草植被类型。 对于西北地区，特别年均降水量400mm以下区域，对于草地上有灌木与草均有覆盖的区域，不改变草地地类，客观记录灌木覆盖度和高度。 对于园地，要客观记录植被覆盖类型是乔木林或是灌木林，同时要记录经济树种、高度。不属于经济林范畴的园地，不记录植被覆盖类型。 林草资源图图斑林业专题信息填写要求： 在非林地上，植被覆盖类型为乔木林、灌木林、竹林的，要客观记录林分信息。 在林地上，地类与植被覆盖类型要逻辑合理，不仅要客观记录林分信息，还要记录管理信息，如公益林和商品林、林种、林地保护等级等。 林业专题信息填写不全的，逻辑错误的，将影响森林覆盖率、森林蓄积量、森林质量评价、生态补偿投资等，各级林草部门务必重视，如实填写，不能虚报数据、也不能瞒报数据。 《2023年度国土变更调查实施方案》规定： 对于采伐更新造林过程中临时耕种形成的新增耕地，标注“2023采伐更新”图斑属性。 包括林木采伐后尚未更新造林的、更新造林前耕种的、采伐后林粮间作的等情况，仍按林地管理，按现状记录地类，更新造林形成未成林造林地的，再变更为其他林地中的未成林造林地，成林的；生长成林后，变更为乔木林地或灌木林地。 成果应用： 本次林地地类认定后，林草资源图与国土变更调查成果的林地草地湿地图斑界线和二级地类应达到统一一致，进一步解决了林地管理边界问题。 具体建设项目使用林地审核审批、监督执法等林地管理工作中，还要结合 《自然资源部国家林业和草原局关于关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）执行。 三、工作要求 （一）高度重视、主动作为 统一地类认定，是完善林草湿调查监测工作的重要基础，是进一步解决林地草地湿地管理边界的基础，地方各级林草部门要高度重视，组织熟悉业务的精干力量参与工作。 各地林草主管部门要充分发挥业务特长，主动作为，分析清楚林地内不一致图斑的情况和林地外有森林植被覆盖的地类情况，主动与同级自然资源部门沟通协调，共同认定不一致图斑的地类，核实林地外有森林植被覆盖图斑的植被覆盖类型和地类，共同把国土变更调查、林草湿调查监则中林地、草地、湿地的图斑数据做准确、统一一致。 （一）高度重视、主动作为 在地类认定具体工作上，两部门共同分析研判，可以借助高分辨率遥感影像、林地经营管理相关审批图斑等，对于不能达成一致意见的，要共同去现地调查举证。 各省尽量今年全面解决不一致图斑的地类认定问题，对于有确实无法完成的省份，可以纳入下年度林草湿调查监则和国土变更调查。 （二）加强配合、确保进度 地方各级自然资源主管部门和林草主管部门要相互支持、密切配合，及时有序推进地类认定工作，尽快形成两部门对林地地类认定高度一致的林草资源图。 今年，40号文规定的两部门共同认定林地地类的工作，务必在12月底前完成，形成2个成果矢量数据库。各地开展工作期间，各直属院要同步进行指导和检查，特别关注植被覆盖类型记录情况、与现地是否一致、各属性因子的逻辑关系，发现问题即时指导整改。各直属院不要等各省完成成果后再开展检查验收。2024年1月5日前，各省完成的矢量成果数据库，要经直属院验收后提交国家林草局规划院汇总。也可以完成一批提交一批。 （二）加强配合、确保进度 78号文规定的林草湿调查监测，各省样地调查已全面完成，大部分省图斑监则已近尾声或已完成，正待提交成果。此项工作的2个矢量成果数据库，经两部门共同审核同意后，可先行按程序提交，各直属院要尽快开展检查验收，交国家林草局规划院，由国家统一更新各省数据库。 12月底各省共同认定林地地类后，再按规定的程序和要求，提交林地地类认定的2个数据库，由国家再统一更新一次各省数据库。 特别是1月份、各地两会前有数据需求的省份，请省级林草部门合理安排时间，要在上述时间的基础上，尽量提前提交成果。 （三）认真负责、保证质量 地方各级自然资源主管部门和林草主管部门
