中国地方政府绿色债券激励机制研究

编写单位 支持单位 目录 报告要点 我们向英国外交和联邦事务部(FCO)为本报告所提供的资助与支持致以诚挚的谢意。 本报告包括了以下几部分内容： 1.绿色债券在解决中国环境问题中的作用3 根据气候债券倡议组织统计，中国绿色债券在2016年迅速增长，符合国内和国际绿色定义的绿色债券从几乎为零增长到2,380亿元(约合362亿美元)，占全球发行规模的39%。我国发行的绿色债券以金融债为主，发行主体集中在上海、北京、福州等城市，而非金融债融资所投入项目分布在27个省级行政单位的110余个项目。 作者： 2.中国绿债市场发展: 全国43.中国绿债市场发展: 地方54.地方政府促进绿色债券发展75.发展地方绿色债券市场所面临的挑战96.地方政府鼓励绿债的政策工具分析106.1释放政策信号116.2提供便利措施，搭建地方平台126.3实施财政激励126.4予以认可表彰157.结论与建议16附录 郭沛源,商道融绿董事长刘安琪,商道融绿分析师吴艳静,商道融绿项目经理Sean Kidney,气候债券倡议组织首席执行官戴伟惠,气候债券倡议组织研究员张睿,商道融绿董事总经理刘玉俊，商道融绿项目经理安国俊，中国社会科学院金融研究所副研究员，中国金融学会绿色金融专业委员会副秘书长 政府监管部门和证券交易所在中国绿色债券的发展中发挥了关键的推动作用。在地方，不少省市政府已运用政策信号、便利措施、财政激励和认可表彰等激励机制，鼓励地方绿色金融的发展。本报告讨论了依托中央各部委的文件精神，地方政府可以采取的政策工具，并提供了一些成功、可推广的案例，以及国际上的经验，为进一步推进绿色债券建设提供参考。 1.绿色债券在解决中国环境问题中的作用 中国支持绿色债券发展的政策需要落实到地方政府 中国正在面临巨大的环境挑战 城市产生了中国与能源相关碳排放的70%，城市低碳化是实现中国气候目标的关键所在6。 中国1978年的改革开放政策释放了巨大的经济发展与繁荣。在过去的三十年里，中国的经济和社会发展取得了全球性的成功。中国已经成为全球经济的引擎，并通过经济和社会政策，成功帮助超过10亿人口脱离贫困。 中国的“十三五”规划9要求发展绿色金融体系和绿色债券市场。人民银行、发改委和证监会等监管机构发布的绿色债券指引，以及《关于构建绿色金融体系的指导意见》10标志着中国绿色金融议程快速、实质性的推进。政策需要被落实到地方政府层面，促进绿色基础设施建设。 中国仅在2014-2020年期间就需要42万亿元(约6.74万亿美元)进行基础设施的投资7。 中国人民银行预计中国每年将需要2-4万亿元(约3,200-6,400亿美元)来应对环境和气候变化问题8。 然而，中国的经济发展事实上是以巨大的环境成本作为代价的。这些环境成本正在由我们这一代人开始承担，并会对未来我们后代的健康和生活质量带来负面影响。中国的主要城市都在经历严重的空气污染和清洁用水问题。中国正逐渐意识到确保绿色发展和绿色基础设施建设的重要性1。 绿色债券在调动资本过程中起到重要作用 基础设施投资的传统资金来源(政府和商业银行)并不能满足资金需求，机构投资者愈发被需要来弥补这一资金空缺。中国人民银行明确表示公共资金无法满足中国解决环境和气候问题的需求——公共资金只能满足15%的资金需求。 不断扩大的城市基础设施和绿色建设 绿色债券正成为调动全球债券市场满足绿色投资需求的有力工具。作为中国绿色金融体系发展最迅速的组分，绿色债券已经成为一个将私人资金和债券市场资本导向绿色项目的有利工具。设计良好的绿色债券也能促进中国债券市场的多样化和流动性。目前绿色债券只占全球债券市场的不到0.2%，在中国的比例为2%，仍具有迅速扩大的潜力。 全球范围内，基础设施的投资需求在未来十五年里预计将达到90万亿美元(约人民币624万亿元)——超过了目前的基础设施投资总额2。为促进经济向低碳转型，预计在接下来的十五年里全球需要额外的投资每年6-7万亿美元(约人民币42-49万亿元)3。 在中国，预计到2030年将有超过10亿人生活在城市中4。面临确保城市化质量的急切需要，中国政府将“生态文明，绿色低碳”列为《国家新型城镇化规划(2014-2020年) 》的基本原则之一5。 2.中国绿债市场发展：全国 无论按照什么统计口径，2016年都是中国绿色债券爆发式增长的一年。根据中国金融信息网绿色金融频道绿色债券数据库，2016年中国大陆实际发行贴标绿色债券1985.3亿元(包括熊猫债，不包括境内主体在境外发行的绿色债券，不包括绿色资产支持证券)，共计52只11。 根据Wind公开数据整理统计，2016年中国债券市场上的贴标绿色债券发行规模达2,052.31亿元12, 包括了33个发行主体发行的金融债、企业债、公司债、中期票据、国际机构债和资产支持证券等各类债券53只(参见附录1中国债券市场的债券类型及监管体制)13 14。根据气候债券倡议组织统计，中国绿色债券在2016年迅速增长，符合国内和国际绿色定义的绿色债券从几乎为零增长到2,380亿元(约合362亿美元)，占全球发行规模的39%15。 从债券品种来看，2016年我国发行贴标绿色债券的主要组分是金融债，占总额的79.58%。金融债的平均单只规模大于公司债、企业债和债务融资工具16。与之相应，从上市场所来看，银行间市场因包含全部金融债和部分企业债、债务融资工具而占到全部发行总额的84.57%。 从募集资金用途看，根据《绿色债券支持项目目录》17中的六个领域进行划分，在中国所有的绿色债券中，清洁能源是发行绿色债券最多的领域。其次是清洁交通和能源节约，生态保护和气候变化适应是发行量最少的领域。 中国的绿色债券发展潜力很大。目前，绿色债券在中国的债券市场所占比约为2%，而全球的平均水平是0.2%。但是为达到应对环境和气候问题的国家目标，绿色投资的总额在未来需要达到中国投资总额的20%18。 3.中国绿债市场发展：地方 绿色债券的发行 按地区对2016年发行的绿色债券进行分析，可以看到，除了东北地区(辽宁省、吉林省、黑龙江省)以外，华北、华东、华中、华南、西北、西南地区都已经发行了绿色债券。其中，华东、华北两大区域占大多数。 从城市来看，绿色债券的发行主体的总部集中在14个城市。上海、福建和北京按发行额计算占据前三位。上海发行的6只绿色债券均为金融债，为浦发银行3只共500亿元、交通银行2只300亿元，和新开发银行1只30亿元。福建的3只共500亿元均由兴业银行发行。北京共415.3亿元，发行总量第三。 发行总量排名第四位的江西省所发行的是江西银行的4只金融债共80亿元，排名第五的山东省是青岛银行的4只金融债共80亿元。从总量上和上海、福建、北京有较大差距。 若从数量上进行比较，北京发行的绿色债券数量最多，达23只，远超其他城市。并且，北京发行的绿色债券涵盖类别多样，覆盖企业债、公司债、金融债及债务融资工具等不同类别(北京绿色债券发行详见附录2)。 绿色债券集资用途 和绿色债券的发行方集中在几个城市的状况不同，绿色债券所募集资金投入的项目分散在全国各地。 其中，大多数企业债、公司债和债务融资工具在发行时都披露了募集资金投向的项目。而金融债大多数只披露了募集资金投向所属的《绿色债券支持项目目录》的类别，并未对具体的项目情况进行披露。 所以本报告仅统计了非金融债券的募集资金用途。由于金融债占我国发行绿色债券发行规模的主要组成部分(79.58%)，以下分析为针对另外21.42%非金融绿色债券的集资用途分析。 2016年企业债、公司债(包含熊猫公司债)、债务融资工具共融资405.3亿元，其中312.50亿元投入118个明确所在省级行政单位的项目19，分布在27个省、市、自治区。 资金投入所在地排名靠前的山东、四川、云南、北京、湖北，分别占投入明确项目总额的10.82%，10.39%，9.60%，8.25%和7.76%，未集中在同一区域。 项目投入金额从最大的一笔四川省会东县云南省禄劝县乌东德水电站50亿元(G16三峡1和G16三峡2)，到最小的一笔内蒙包头风电二期置换贷款500万元(16盾安GN002)不等。从募集资金投入总额排名前15位的项目可以看出(参见附录3)，涉及项目类别较为多样。 4.地方政府促进绿色债券发展 政府监管部门和证券交易所在中国绿色债券的发展进程中发挥了关键的推动作用。从中央层面看，构建绿色金融体系被写入国家生态文明建设战略，“十三五”规划也提出了通过体制机制创新发展绿色债券。 在内的绿色金融体系，并提出了体系建设的一系列具体做法21。 浙江湖州 2016年4月19日，湖州市政府成立以市长为组长的绿色金融改革创新工作领导小组，逐步形成“一规划、两方案、一体系”的绿色金融政策框架：《湖州市绿色金融改革创新五年规划》、《湖州市绿色金融改革创新2016年行动计划》、《湖州市金融系统绿色金融改革创新2016年活动方案》、《湖州市绿色金融统计指标体系》。政府明确要求，要建立全市债券发行项目库，推进绿色企业债券发行。 上海 2017年3月3日，陆家嘴金融城理事会绿色金融专业委员会、陆家嘴绿色金融发展中心在中国金融信息中心正式揭牌，在同日举办的“2017陆家嘴绿色金融论坛”上，发布了《上海发展绿色金融的路径研究》报告。 在部委层面，2015年12月22日，中国人民银行发布绿色金融债公告；2015年12月31日，国家发改委发布《绿色债券发行指引》，这两份文件正式拉开了中国绿色债券的大幕。2016年8月31日，中国人民银行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，指明了进一步发展绿色债券市场的方向；2017年3月2日，中国证监会发布《关于支持绿色债券发展的指导意见》，落实七部委文件精神，鼓励绿色公司债发行。 广东 浙江衢州 2016年11月，广东省环境保护厅、中国人民银行广州分行和省金融办印发《关于加强环保与金融融合促进绿色发展的实施意见》，明确支持环境友好企业开展债务直接融资、推动发行绿色金融债和信贷资产证券化。 2014年，衢州市被确立为浙江省绿色金融综合改革试点市，出台了以“绿色产业金融化、金融体系绿色化”为主线的改革方案。2016年4月，衢州市政府成立衢州市绿色金融工作领导小组，其中绿色债券组由市发改委牵头。 在交易场所层面，2016年3月和4月，上交所、深交所分别发布《关于开展绿色公司债券试点的通知》，绿色公司债进入快车道。 青海 2017年3月，中国银行间市场交易商协会发布《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》及配套表格20，标志着绿色债券市场的进一步完善。 福建厦门 2016年8月，人行西宁中心支行、省金融办和青海银监局联合发布《关于发展绿色金融的实施意见》，提出“实现绿色金融债、非金融企业绿色债务融资工具、绿色企业债、绿色公司债等绿色债券发行零的突破”的目标，并通过“绿色债券免税、提高绿色评级等方式加大支持力度”。 2016年11月，厦门市金融办、厦门银监局、厦门市财政局、人行厦门市中心支行制定《关于促进厦门市银行业金融机构发展绿色金融的意见》，要求银行通过发行绿色金融债券、争取绿色信贷资产证券化试点等方式拓宽资金来源，降低企业融资成本；要求发展绿色债券市场、鼓励符合条件的企业发行绿色债务融资工具。 在地方，不少省市政府也在积极响应中央号召，促进地方绿色金融的发展，鼓励地方金融机构及非金融企业发行绿色债券。 此外，文件也提出“鼓励有条件的优势企业到境外发行绿色债券”。考核评价方面，文件明确，每年3月15日前，省内各金融机构要分别向“一行三局”、省金融办报送上年绿色信贷、绿色债券、绿色保险等方面的主要指标完成情况22, 由人民银行西宁中心支行审核汇总后，适时进行公布，并将主要指标完成情况作为参与全省金融支持地方经济社会发展和货币政策工具运用等评审奖励的重要依据。 北京 2015年7月14日，北京市金融工作局与中国人民银行营业管理部、北京节能环保中