信用债研究专题：如何看待再次隐性债务问责？

如何看待再次隐性债务问责？证券研究报告 2023年11月13日 信用债研究专题 11月6日，财政部监督评价局发布的隐性债务问责与此前2022年5月 18日、7月29日披露的有哪些不同？ 主要是：（1）问责时效不同：此前问责主要针对2018年隐债甄别认定完 作者 孙彬彬分析师 SAC执业证书编号：S1110516090003 sunbinbin@tfzq.com 孟万林分析师 SAC执业证书编号：S1110521060003 mengwanlin@tfzq.com 近期报告 成前的违规行为，本次11/6的问责案例则较新，主要发生在2019-2021 年，可以看出在2018年认定结束、政策严令禁止新增隐债后，仍有部分地区新增隐债。 （2）问责主体不同：此前两次问责主体主要针对地方政府部门及相关城投平台，本次问责新增问责相关银行类金融机构主动违规提供资金，可以看出监管对相关金融机构也开始强化问责力度，问责主体和范围扩大，从供需两端堵住新增隐债的口。 （3）问责涉及金额不同：本次问责案例披露的新增隐债规模共计475.16亿元，主要发生在湖北、广西，远远大于此前5/18问责案例的47.6亿元和7/29的80.35亿元。 （4）问责惩罚力度不同：本次问责没有相关领导被行政撤职（此前两次问责均有），主要以做书面检查、通报、批评教育、诫勉、警告、记过为主，对金融机构则采取了罚款形式。 同时，此次8个案例中1-5都可以归纳新增隐债的方式为，以企事业单位名义举借债务先垫资，由地方政府统一使用、归还。政府普遍以土地收益、财政预算等返还给平台融资。化债不实的案例中，景德镇市是以借新还旧作为虚假化债处理。 从案例中涉及项目来看，每个案例基本都涉及公益性项目建设。可以看出，在地方财政压力较大的情况下，公益性项目建设的资金来源仍是地方政府需要解决的核心难点。 近期特殊再融资债、增发国债落地，为什么在这时再次发出隐性债务问责？如何看待政策导向？ 对比历史上问责发出的时间来看，2022年5月18日的监督问责是在4月 18日央行23条举措提出“按市场化原则满足融资平台公司合理融资需求”1个月后披露。本次披露是在10月特殊再融资债密集落地后一个月披露，可以看出，在经济稳增长压力、一揽子化债的背景下，财政系统再度强化后续地方政府和平台融资的红线与底线，力求避免再度规模性新增隐债，整体政策基调仍是偏紧的。 从中央历史表态来看，政策对于严控新增隐债的底线是一以贯之的，本次问责仍在2018年以来的隐债监管框架下，始终严控新增但也并没有进一步加强。对于城投债，后续关注的核心仍在于化债政策的细化落地。 风险提示：地方政府债务风险，政策变化超预期，信用风险事件超预期 1《固定收益：城投债审批趋严，供给 缩量？-固收信用周报》2023-11-12 2《固定收益：震荡市关注下修博弈-可转债市场周报（2023.11.12）》2023-11-12 3《固定收益：降成本，如何看待利率传导？-固收宏观利率周报20231112》2023-11-12 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明1 内容目录 1.如何看待再次隐性债务问责？3 1.1.与之前相比有何异同？3 1.2.此次问责有何特征？4 2.如何看待政策导向？5 3.小结8 图表目录 图1：信用债发行、到期及净融资规模（亿元）7 图2：截至11月9日特殊再融资债各区域情况7 表1：2022-5-18财政部监督评价局问责新增隐债案例4 表2：2022-7-29财政部监督评价局问责新增隐债案例4 表3：2023-11-6财政部监督评价局问责新增隐债案例5 表4：2017年以来中央最高层关于地方政府债务的表述6 1.如何看待再次隐性债务问责？ 11月6日，财政部监督评价局三度发布《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》1（下称《通报》），再次引发市场关注，与之前相比有何异同？当前如何看待隐性债务和政策基调？ 1.1.与之前相比有何异同？ 首先，由财政部监督评价局为主体披露的问责共有三次，分别在2022年的5月18日、7 月29日和今年11月6日，而2018年以前相关披露主要在财政部预算司和审计署，2019年开始，相关披露主要转移至地方公布。 聚焦到这三次问责，有哪些相同点？ （1）问责背景相同：三次问责均是近年来为贯彻落实党中央、国务院关于地方政府隐性债务问题终身问责、倒查责任的要求，财政部会同相关部门持续加大工作力度，始终保持高压态势，严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为，推动有关地方和部门切实开展隐性债务问责工作。 （2）问责要求相同：此次问责，要求“各地方、各单位要切实提高政治站位，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚决贯彻落实党中央、国务院部署，把防范化解隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，始终树立风险意识和底线思维，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。财政部将切实履行财会监督主责，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，持续强化隐性债务查处问责力度，有效防范化解隐性债务风险。” 可以看出政策始终强调坚持不发生系统性风险的底线思维，同时问责更多强调风险防范，起到警示教育作用。 （3）问责披露时间点类似：2022年5月18日的披露是在4月18日央行23条举措提出“按市场化原则满足融资平台公司合理融资需求”1个月后披露，本次披露是在特殊再融资债密集落地，对融资平台化债进一步支持后披露。 可以看出，在经济稳增长压力、一揽子化债的背景下，财政系统再度强化后续地方政府和平台融资的红线与底线，力求避免再度规模性新增隐债。 其次，有哪些不同点？ （1）问责时效不同：第一次5/18的问责案例主要发生在2016-2018年，而2018年末才基本完成隐债甄别认定；第二次7/29的问责案例主要发生在2015-2017年，隐债甄别认定出台之前，主要是追溯平台历史上违规的新增隐债行为；本次11/6的问责案例则较新，主要发生在2019-2021年，可以看出在2018年认定结束、政策严令禁止新增隐债后，仍有部分地区新增隐债。 （2）问责主体不同：此前两次问责主体主要针对地方政府部门及相关城投平台，本次问责则新增问责相关银行类金融机构，主要问责金融机构主动违规提供资金，可以看出监管对相关金融机构也开始强化问责力度，问责主体和范围扩大，从供需两端堵住新增隐债的口。 （3）问责涉及金额不同：本次问责案例披露的新增隐债规模共计475.16亿元，主要发生在湖北、广西，分别涉及214.8、176.95亿元。本次规模远远大于此前5/18问责案例的47.6亿元和7/29的80.35亿元。 （4）问责惩罚力度不同：此前两次问责除了对相关政府部门人员（包括市长、市委书记等）和城投领导做出警告教育、政务记过之外，还有部分城投董事长、县长、财政局局长等收到行政撤职处分，但本次问责没有相关领导被行政撤职，主要以 1https://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202311/t20231106_3914898.htm 做书面检查、通报、批评教育、诫勉、警告、记过为主，对金融机构则采取了罚款形式。 表1：2022-5-18财政部监督评价局问责新增隐债案例 序号案例发生时间违规案例新增隐债方式涉及金额 （亿元） 安徽省安庆市化债不实、新增 1隐性债务。2020年4月 新增隐性债务； 化债不实 债券资金偿还隐债利息，并约 3.5 定该融资由政府承担 湖南省宁乡市新增隐性债务、2018年10月新增隐性债务；融资平台公司通过融资租赁、 2银行贷款、信托等募集资金用15.41 化债不实。至2019年6月化债不实于灾后重建公益性项目河南省信阳市浉河区假借医院 3 采购药品名义新增隐性债务。 2018年3月 新增隐性债务 假借医院采购药品名义 2.5 贵州省兴义市通过国有企业举 4 债融资新增隐性债务。 2017年10月 新增隐性债务 国有企业举债融资 2.99 江西省贵溪市通过融资平台公 5司募集资金用于市政建设支出新增隐性债务。 2019年1月 新增隐性债务 融资平台公司募集资金用于市政建设支出 1.7 河南省孟州市借政府购买服务 6 名义新增隐性债务。 2016年8月 新增隐性债务 政府购买服务 4 浙江省湖州市湖州经济技术开 7发区通过占用国有企业资金方式新增隐性债务。 2016年11月 新增隐性债务 占用国有企业资金 15.95 甘肃省兰州市七里河区欠付公 2017年7月； 8益性项目工程款新增隐性债新增隐性债务欠付公益性项目工程款1.55 2019年1月 务。 资料来源：财政部监督评价局，天风证券研究所 表2：2022-7-29财政部监督评价局问责新增隐债案例 序号案例发生时间违规案例新增隐债方式涉及金额 （亿元） 延安新区借用平台银行代政府借款 1 新增隐债。 2016年1月 至2018年3 月 新增隐性债务 平台公司通过银行贷款等资金 用于基建，政府承诺通过财政资金偿还 36.8 2 黑龙江省牡丹江市通过国有企业举 债政府承诺方式融资新增隐债。 2015年10 月 新增隐性债务 城投公司融资进行公益性项目 建设 18 贵州市遵义新区通过政府部门担保 3 4 江苏省淮安市洪泽县通过抵押公益 性资产发债新增隐债。 2016年7月 新增隐性债务 平台通过抵押土地使用权举债 融资 10 方式融资新增隐债。 2017年11新增隐性债务 月 平台贷款融资，政府出函承诺 3 履行还款义务 安徽省池州市通过质押政府购买服 5务协议约定的应收账款方式违法违规融资。 山东省临沂市沂南县通过以财政资 6 金为还款来源发债新增隐债。 江西省乐平市通过抵押储备土地和 7 公益性资产方式贷款新增隐债。 2016年6月新增隐性债务政府购买服务5 2016年11 月新增隐性债务政府购买服务5 2016年11 月新增隐性债务平台通过抵押土地使用权融资2 8 重庆市黔江区通过财政担保方式违 规融资。 2015年11 月至12月 新增隐性债务 平台融资，政府出函承诺履行 还款义务 0.55 资料来源：财政部监督评价局，天风证券研究所 1.2.此次问责有何特征？ 首先，此次案例中涉及的违规问题有两类：新增隐性债务、化债不实，8个案例中7个为新增隐债，1个为化债不实。 此前，有审计部门对隐性债务的几个主要类型做了归纳2，包括：（1）地方人大、政府出具承诺函。（2）以政府购买服务形式融资。（3）以PPP项目融资。（4）以企事业单位名义举借债务，地方政府统一使用、归还。（5）利用互联网金融违规吸收社会资金。（6）利用政府产业引导基金融资。 此次案例中1-5都可以归纳为第四类新增隐债方式，以企事业单位名义举借债务先垫资，由地方政府统一使用、归还。政府普遍以土地收益、财政预算等返还给平台融资，违反了国发〔2014〕43号文3规定的“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。 从案例中涉及项目来看，每个案例基本都涉及公益性项目建设。可以看出，在地方财政压力较大的情况下，公益性项目建设的资金来源仍是地方政府需要解决的核心难点。 化债不实的案例中，景德镇市是以借新还旧作为虚假化债处理。 涉及银行金融机构的案例中，银行违法违规向地方政府部门主体提供贷款用于公益性支出，违反了国发〔2014〕43号文4规定的“地方政府举债采取政府债券方式；地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设”。 表3：2023-11-6财政部监督评价局问责新增隐债案例 序号案例发生时间违规案例新增隐债方式涉及金额 （亿元） 湖北省随州市、咸宁市、鄂州市及所 昌市及所属宜都市、黄冈市黄梅县、2018年8月至 1新增隐性债务 恩施州恩施市、荆门