专题：促进包容性增长的财政政策：保持增长超越复苏

©2023年，版权所有，国际复兴开发银行/世界银行地址：1818HStreetNW WashingtonDC20433 电话：202-473-1000 网站：www.worldbank.org 本报告为世界银行员工的成果。本报告所阐述的任何研究成果、诠释和结论未必反映世界银行、其执行董事会及其所代表的政府的观点。 世界银行不保证本报告所包含的数据准确无误。本报告所附地图的疆界、颜色、名称及其他信息，并不表示世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不意味着对这些疆界的认可或接受。 权利和许可 本报告的材料具有版权。由于世界银行鼓励传播其知识，本报告允许复制全文或部分章节用于非商业用途，但须明确注明出处。 任何关于权利和许可的问题，包括各项附属权利，请向世界银行集团出版部门咨询，地址：1818HStreetNW,Washington,DC20433,USA；传真：202-522-2625；邮箱：pubrights@worldbank.org. 封面照片：©zijin/Shutterstock 致谢 2023年6月的中国经济简报是由以下人员组成的团队完成：IbrahimChowdhury（项目负责人）、李雨纱（项目联合负责人）、葛君、ElitzaMileva、SaileshTiwari、NicoloFraccaroli、KatherineAnneStapleton、VeronicaMontalvaTalledo、SamuelHill、李靖禹、赵敏、MariaAnaLugo和AbayomiAlawode。编写团队在此感谢MaraWarwick、AadityaMattoo和SebastianEckardt提供的指导和意见，感谢陈天舒、余英、周洛伊、李筱婷、杨林、李明洁和尚宇对简报制作和发布所提供的支持。本报告的发现、解读和结论未必反映世界银行执行董事或其代表的政府的观点。若对简报有任何问题或建议，请与陈天舒联系（tchen@worldbank.org）。 目录 概要7 I.近期经济形势11 经济在重启中恢复，但复苏仍很脆弱11 出境旅游支出激增但货物进口仍疲软13 经常账户保持顺差14 尽管需求有所改善，但消费价格通胀仍然疲软15 服务业主导的经济复苏使得碳排放温和增长16 房地产市场的复苏仍不均衡17 财政压力持续存在，地方层面尤为突出18 经济重启后信贷需求上升18 随着信贷增长，债务继续上升20 银行业易受房地产行业风险影响22 II.前景、风险与政策考虑24 全球前景24 中国前景25 风险27 政策考虑：转向中长期发展目标27 III.促进包容性增长的财政政策30 不平等挑战30 谁受益，谁掏钱？31 着眼未来，建立累进性更强的财政体系34 图 图1.图说中国经济形势9 图2.消费和服务业拉动经济复苏11 图3.尽管服务业支出强劲反弹，消费仍未完全复苏12 图4.投资复苏不均衡13 图5.出口表现出短期韧性，进口缓慢复苏14 图6.经常账户仍有大幅顺差，金融帐户逆差扩大15 图7.国内外需求疲软，通胀保持低位16 图8.2023年一季度碳排放量温和增长17 图9.房地产市场初步显示企稳迹象17 图10.财政收支均保持疲软18 图11.中国人民银行保持了适度宽松而谨慎的政策立场19 图12.债务水平升至新高20 图13.疫情期间地方政府预算内和预算外融资21 图14.杠杆率高的贫困省份融资平台债券成本更高21 图15.政府偿债支出22 图16.银行业总体状况良好，但农村银行仍有较大风险23 图17.银行盈利下滑23 图18.外部环境继续充满挑战25 图19.贫困将继续减少，减贫速度预计快于202227 图20.相对类似发展水平的国家来说，中国的不平等程度仍然较高30 图21.中国近一半人口是财政体系的净受益者32 图22.中国财政体系是累进的，但其累进性主要来自实物形式的医疗和教育福利；如果只看现 金，除收入分布最低十分位以外的所有人都是净付款者33 图23.富裕国家更多依赖个人所得税等直接税；贫困国家对增值税等间接税的依赖度更高35 表 表1.中国部分经济指标，2020-202526 表2.支持中长期发展目标的政策措施29 专栏 专栏1.中国地方政府债务跨省分析20 缩略语 ASEAN东南亚国家联盟 CAR资本充足率 CBIRC中国银行保险监督管理委员会 CHN中国 CFPS中国家庭追踪调查 CIT企业所得税 COVID-19,COVID2019年新型冠状病毒肺炎 CO₂二氧化碳 CPI居民消费价格指数 CSS社保缴费 DRC国务院发展研究中心 EMDE新兴市场和发展中经济体 ETS排放交易体系 EU欧盟 FDI外商直接投资 FYP五年规划 GDP国内生产总值 GPB一般公共预算 H1上半年 H2下半年 HIC高收入国家 ICT信息和通信技术 IPRoyalties知识产权使用费 LGFV地方政府融资平台 LGSB地方政府专项债券 LIC低收入国家 LMIC中等偏低收入国家 LPR贷款基础利率 MLF中期借贷便利 MOF财政部 NBS中国国家统计局 NEA国家能源局 NPL不良贷款 OECD经济合作与发展组织 PBC中国人民银行 POE民营企业 PPI生产者价格指数 PPP购买力平价 PIT个人所得税 q/q季度同比 Q1一季度 Q2二季度 Q3三季度 Q4四季度 REITs房地产投资信托基金 RHS右边的 RMB人民币 sa季节调整 SAFE中国国家外汇管理局 SHIBOR上海银行间同业拆放利率 SME中小企业 SOE国有企业 UMIC中等偏高收入国家 USD美元 VAT增值税 WBG世界银行集团 WDI世界发展指标数据库 y/y年度同比 ytd年度迄今 3mma3个月移动平均 12mma12个月移动平均 概要 随着出行限制的解除和服务支出激增，2023年一季度经济活动有所反弹，但4月以来增长势头放缓。今年一季度GDP同比增长4.5%，高于2022年全年3%的增幅。一季度的复苏得益于被压抑的消费需求的释放、房地产活动的初步改善和政策支持等因素。然而，4月份以来经济增长势头放缓，表明中国的复苏仍然脆弱并且有赖于政策支持。 能够维持经济增长势头的因素——劳动力市场和家庭收入进一步改善、商业信心和私人投资复苏以及房地产市场好转——尚未稳固出现。一季度实际人均可支配收入同比增长3.8%，仍然低于整体经济增长率。最近的经济反弹也未能缓解青年失业问题，4月份青年失业率达到20.4%的新高。民间投资自2022年初以来一直保持低迷。房地产市场的初步好转只集中于大城市，主要是靠政策支持推动在建项目的完工，而新房开工和投资仍然低迷。如下文所述，解决其中的一些脆弱性需要更多超出短期宏观支持的措施。 在消费者支出反弹的带动下，预计2023年中国GDP将有5.6%增长。增长将由消费需求的强劲反弹引领，尤其是对服务消费的需求。基础设施和制造业的资本支出预计将保持韧性。由于外部需求趋于疲软，加上国内需求改善导致进口增速略有回升，预计净出口将拖累增长。 中国经济前景 2021 2022 2023f 2024f 2025f 实际GDP增长率（%） 8.4 3.0 5.6 4.6 4.4 居民消费价格指数（CPI）（平均百分比变动） 0.9 2.0 1.5 2.4 2.0 经常账户差额（GDP占比） 1.8 2.3 1.3 1.0 0.7 广义财政收支（GDP占比）* -4.0 -6.4 -6.5 -4.8 -3.9 来源：世界银行。注：参见表1注释。 经济前景面临更多下行风险。收入增长缓慢、对劳动市场复苏的持续不确定性和家庭高水平的预防性储蓄可能抑制消费支出。房地产行业尽管出现企稳迹象，但包括房企杠杆率过高在内的一些结构性问题仍未得到解决。如果这些问题长时间持续下去，可能会拖累经济复苏。就外部环境而言，风险来自全球增长路径的不确定性、金融条件收紧超出预期和地缘政治紧张局势加剧。从好的方面来看，就业更快复苏可能会提振市场情绪，并有助于拉动消费增长。 经过了今年的复苏之后，预计中国经济增长将回到结构性减速的轨道。预计2024和2025年增速将分别放缓至4.6%和4.4%，原因包括结构性因素和外部因素。随着经济走向成熟，趋势增长率往往会下降，因为边际收益会随着物质资本的积累而递减。此外，中国不断攀升的债务水平（2022年非金融部门负债总额占GDP比重升至287%的历史新高）将使投资驱动型增长难以为继，而人口红利也随着人口快速老龄化而消退。持续的收入不平等和中国经济的高碳密度给中期增长与发展带来了额外挑战。另外，未来几年全球人均经济增长 预计将低于2010年代（世界银行,2023），这将对中国的出口需求构成压力。地缘政治紧张局势加剧导致重要的供应链出现脱钩，并会限制中国对关键技术的获取。 经济复苏为政策制定者提供了一个重要机会，使其可将工作重点重新放到中国的中长期发展目标上。结构性改革对于巩固经济复苏和实现更长期目标至关重要，即：（i）通过以生产率驱动并且环境可持续的增长，到2035年成为高收入国家；（ii）2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和；（iii）在人群中更平等地分享经济发展的成果。 为了重振生产率增长，中国需要依靠创新、技术采用和更有效的资源配置。深化旨在增强市场、私营部门和竞争的作用的各项改革会对此有所帮助。推动经济向家庭消费需求再平衡对于维持稳健的经济增长十分重要。这可以通过扩大中国社会保障体系的覆盖面和福利充足性、确保各项福利可跨省转移来实现。为了在更长时期内保持经济的有力增长，中国还要解决可能已在制约投资的高负债问题。这需要建立更有力的机制来管理资不抵债、公司重组和破产。在绿色转型方面，应当从使用行政目标和配额转向更多使用包括强化的排放交易体系（ETS）在内的市场化工具，这样有助于在确保可靠能源供应的同时走上更加高效的脱碳道路。最后，为了应对不平等挑战，可以进一步放开户籍制度并使用恰当的财政工具（参见本期专题章节）。 促进包容性增长的财政政策 如上所述，中国的政策制定者将更公平的收入分配和经济增长一道作为关键政策目标。强劲经济增长能够创造就业机会和增加家庭收入，这依然是减少不平等的重要机制。除此以外，财政政策（包括收入和支出措施）在确保人们更平等地分享经济发展的成果方面有一定作用。 实证证据显示，中国家庭从财政体系中获得的净收益（获得的公共服务和转移支付减去缴纳的税款）是累进的——收入越低的家庭得到的净收益越高。在政府向低收入家庭提供的支持中，公共教育和医疗服务占了很大比重。然而，财政政策对减少不平等的总体作用因增值税（VAT）和其他消费税等累退性间接税而有所降低，因为这类税收的负担不成比例地落在较贫困家庭身上。与类似发展水平的国家和高收入国家相比，中国对增值税的依赖更高，而累进性的个人所得税（PIT）征收较少。 因此，中国利用财政体系来减少不平等还有更大空间——比如可以提高个人所得税和财产税等累进税在财政收入中所占的份额。在支出方面，中国财政体系已经为减少不平等做出了很大贡献，今后的进一步改进可以重点关注缩小优质公共服务获取方面的剩余差距，扩大社会福利的覆盖面、提高福利水平并确保它们可以跨省转移。 图1.图说中国经济形势 在消费和服务业强劲反弹的支持下，疫后重启带来了经济的恢复 A.三大需求对GDP增长的贡献 （增长贡献率，百分点） 净出口投资消费GDP增长率 10 但复苏仍很脆弱，居民储蓄率高于疫情前水平 B.居民储蓄率 （百分比，经季节调整） 全国城镇农村（右轴） 4525 840 620 35 4 30 215 025 -22010 20192020202120222023Q1 2018Q12019Q12020Q12021Q12022Q12023Q1 投资的复苏不均衡对应国内的不均衡复苏，货物进口仍然疲软 C.固定资产投资 （年同比，百分比） D.货物进口增长 （年同比，百分比；百分点） 40 30 20 10 0 -10 -20 国有控