OMB对A4号通告拟议修订的意见（英）

RFF对A-4号通知拟议修订的评论 理查德·摩根斯坦、理查德·纽厄尔、威廉·皮泽和布莱恩·普雷斯特 2023年6月公众意见 2023年6月1日 美国管理和预算办公室725第十七街西北华盛顿特区20503 亲爱的年轻的主管, 我很高兴代表未来资源（RFF），与管理和预算办公室（OMB）分享有关对第A-4号通知：监管分析的拟议修订. RFF是华盛顿特区的一家独立的非营利研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与来改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最广泛信任的研究见解和政策解决方案的来源，从而带来健康的环境和繁荣的经济。 虽然鼓励RFF研究人员提供他们的专业知识来为政策决策提供信息，但这里表达的观点是个人作者的观点，可能与其他 RFF专家，其官员或其主任的观点不同。RFF不对具体的立法提案采取立场。这些评论的作者是: 高级研究员理查德•Morgenstern 总裁兼首席执行官理查德•纽厄尔 威廉·皮泽，研究和政策参与副总裁，以及 布莱恩·普雷斯特的家伙。 如果您有任何问题或想了解更多信息，请联系BrianPrestprest@rff.org. 真诚地, 总裁兼首席执行官理查德·g·纽厄尔 1616PST.NW，SUITE600，华盛顿特区20036•202.328.5000•WWW.RFF.ORG RFF对A-4号通知拟议修订的评论 1.概述 OMB对A-4号通知的拟议修订是更新20年前的指南的重要一步。在过去的二十年中，金融市场以及经济和科学认识发生了很大变化，这值得对监管分析进行更新，特别是在贴现方法方面。我们在以下评论中重点关注在对通知的拟议修订中更新的三个关键问题。 A-4：（1）贴现方法;（2）分析范围;（3）新提出的分配加权方法。最后，我们指出OMB指南在确保各机构分析一致性方面的重要作用。 2.折现 2.1.默认的折现率 拟议的A-4修订适当地将贴现方法的讨论重点放在社会时间偏好率上，这表明社会愿意交易当前汇率的比率消费为未来的消费.该利率的估计值合理地基于美国政府长期债务的实际回报率，OMB建议使用最近的历史数据将该估计从3%（设定于2003年）更新为1.7%。我们同意3%的估计已经过时，根据过去20年市场状况的演变，较低的利率是合理的。 尽管如此，序言部分第30页顶部的数字表明，与编写现有A-4号通知时以及整个2000年代相比，30年跟踪平均值现在在估计期内更不稳定。例如，1991-2020年的平均值约为2%，而1993-2022年的平均值则低得多，为1.7%。我们发现很难说社会的时间偏好率，也就是监管分析中使用的贴现率所代表的，变化如此之快。与此相关的是，我们担心，一种导致收益-成本分析发生重大变化的方法，也许是由潜在社会偏好的嘈杂信号驱动的，可能会破坏其价值。鉴于序言第30页的数字所显示的可变性，OMB可以仔细考虑考虑到基础数据的稳定性的精度水平，以及更新贴现率估计的频率。在后一点上，OMB可以考虑在稳定的基础上定期更新贴现率，例如十年或五年，但不会更频繁。 此外，值得注意的是，10年期国债的实际回报并不是衡量长期消费利率的唯一合理指标。另一个基准是更长的实际回报 1贴现是将未来一段时间内收到的价值转换为立即收到的等值的过程。有关更多信息，请参阅普雷斯特(2020). 久期国债，如30年期债券，不太容易受到上述逐年波动的影响。下图显示了10年期和30年期美国国债通胀保值证券（ TIPS）债券的回报率，该债券基于以下图美国联邦储备理事会(美联储,fed)经济数据(FRED)数据.在10年期和30年期TIPS收 益率可用的期间（2010年至今），30年期TIPS的实际收益率平均比10年期TIPS收益率高出约60个基点。30年期TIPS收益率也很少为负，而10年期TIPS收益率长期为负，这种负利率不太可能反映长期的社会偏好。 图1.10年期和30年期美国国债通胀保值证券债券的回报 来源:弗雷德(无日期)。 同样，在较长的时间段内名义上的30年期和10年期国债收益率之间的利差通常平均约为50至70个基点（例如，分别比1991-2020年和1993-2022年窗口期高出57个基点和56个基点），比2010年至今的窗口期平均为70个基点，与提示数据.30年期债券较高收益率的一部分可能反映了期限溢价，但有争议的是，这些较高的收益率也反映了10年期债券收益率未涵盖的长 期社会时间偏好，而10年期债券收益率对短期货币政策更为敏感。综上所述，这表明接近2%的中央贴现率会更准确。 此外，建议的贴现率为1.7%，以0.1%的精度水平衡量，可能体现了一种不必要的精确程度，这种精确度对估计期既敏感，又更有可能随时间波动。将1.7%的估计值四舍五入为2%的中心值，而 此外，建议1.5%和2.5%的下限和上限贴现率敏感性案例，包括更精确的1.7%估计以及其他可能的经验基准，将承认上述因素。 2.2.资本的影子价格 对A-4的拟议修订取消了使用7%的贴现率来解释基于投资回报的资本置换，而是使用影子资本价格（SPC）2方法来考虑对投资的影响，SPC值为1.2，其中1.2值来自2022年的出版物（纽厄尔，皮泽，和Prest2022b）。这种方法通常得到我们的研究的支持。但是，我们也注意到特定的1.2值现在已经过时了。在随后更详细的出版物（纽厄尔、皮泽和普雷斯特2023年）中，我们以略低的SPC估计值1.1为中心（合理范围为1.1至1.2）。 在某些应用中，影响资本的成本和收益的适当份额可能是明确的，但在许多应用中并非如此。作为替代方案，可以考虑三种一般情况。第一种是默认的中心案例，假设影响投资的所有成本和收益的份额等于储蓄率，根据历史平均值，在上述论文中设定为22%。储蓄增加了投资，因此假设22%的成本和收益影响投资（而不是直接消费）作为核心基准，这与整体经济状况是一致的。此外，还提出了两种极端情况，假设所有成本都取代了资本，或者所有收益都增加了资本。这两个极端限制了中心案例，即假设22%的成本和收益落在投资上。所有情况都将使用中央贴现率（建议高于2% ）。 2.3.拉姆齐打折 拟议的更新还承认拉姆齐贴现，它将贴现率与经济增长率联系起来，作为收益成本分析的潜在方法。虽然现有的A-4号通知没有提到这一点，但拉姆齐贴现在未来消费增长存在很大不确定性的情况下很重要，例如在考虑气候变化的长期影响或具有类似长期范围的现象时。纽厄尔、皮泽和普雷斯特（2022a）表明，在估计温室气体的社会成本的背景下，这一点尤其重要，因为相对于使用固定贴现率，拉姆齐贴现适当地考虑了相关风险，如果不考虑这一点，可能会将气候效益的估计改变两倍或更多。然而，在消费增长不确定性相对较小的背景下，例如在贴现近期影响时，拉姆齐贴现的额外复杂性通常没有必要。因此，OMB提议允许各机构在适当的时候使用拉姆齐折扣方法，但只有在与OMB协商之后，是明智的。 2资本的影子价格是一美元资本的消费等价物价值。一美元的资本比一美元的消费价值更高，因为由于包括税收在内的市场扭曲，资本产生更高的回报率。 我们还注意到，在最近对EPA提议更新温室气体社会成本的独立同行审查中发现了对这种方法的强烈支持（Cropper 等人，2023年）。 3.分析的范围 对A-4号通知的拟议修订包括认可不仅要考虑美国境内法规的影响，还要考虑其全球影响，特别是在“根据其全球影响调节外部性支持通过可能诱使其他国家效仿或维持现有努力来监管外部性的合作国际方法”的情况下。这种情况的一个重要例子是对温室气体排放的管制，温室气体是全球混合污染物。 为了有效地解决由于负外部性引起的污染问题，必须将污染降低到能够解释污染物造成的边际外部损害的全部价值的水平。对于像气候变化这样的问题，排放在任何地方进入大气层，影响国家和人民到处都是，有必要有一个全球范围来评估这些损害。相反，如果所有国家只考虑气候变化的影响及其境内的排放，就不可能解决问题。例如，美国的温室气体排放量约占全球总量的12%.3如果所有国家只考虑其温室气体排放的国内影响，那么大约88%的气候变化对美国公民的影响将被忽略。因此，仅关注美国排放对美国的直接影响的分析，因此忽略了美国面临的大部分气候总影响。 此外，美国温室气体排放造成的损害不仅在美国境内，而且在国外都能感受到。虽然这种损害发生在外国土地上，但它们的经济影响可以通过全球互联的经济在国内感受到。然而，大多数旨在估计气候变化影响的综合评估模型尚未充分考虑到国家之间的相互作用。这些相互作用包括全球移民以及经济和政治不稳定等因素。美国采取的监管行动也可能反映在其他国家采取的政策行动中，也许这种互惠行动的最明显例子是加拿大政府全面采用美国联邦对二氧化碳、甲烷和一氧化二氮社会成本的价值观。这种反馈、互动和互惠效应建议不要只考虑国内影响，并建议考虑更广泛的国际影响。虽然这些担忧没有一定意味着一个完全全球性的范围，假设全局数字确实是合适的（参见Kotchen2018，OMB可能会考虑在讨论这个问题时引用）。 3https://www.wri.org/insights/interactive-chart-shows-changes-worlds-top-10-emitters 4.分配效应 4.1.分配权重 对A-4号通知的拟议修订的第10节也允许机构使用分配加权，建议边际消费效用弹性（EMUC）为1.4。在实践中，这意味着收入水平中位数的人口亚组𝑖�会给你一个重来𝑤𝑖�计算如下: 𝑤𝑖� 𝑖� =� �￿￿￿ −� �, 在哪里𝑦𝑚𝑒�是整个美国中等收入和𝜀�是对EMUC的估计。这种方法的基本原理是，一美元对低收入个人比对富裕个人更有价值——这是一个基本的经济概念，被称为收入的边际效用递减。这是一个重要的概念点，标准卡尔多-希克斯标准没有考虑到这一点，该标准得出结论，如果以美元计价的净影响是积极的，则政策具有积极的净收益。卡尔多-希克斯标准指出，如果净美元价值影响是积极的，那么那些从政策中受益的人可以补偿那些受到伤害的人——“赢家可以补偿输家”——从而使各方都变得更好。然而，这种直接补偿在实践中通常不会发生，这意味着使用卡尔多-希克斯准则仍未解决分布效应。 OMB确定的问题——赢家不会补偿输家，因此分配和效率必须一起考虑——是真实的。这表明非常强调呈现不同人口群体的成本和收益，包括收入。然而，数值定量权重的使用在应用中面临几个问题，如下所述。 定量公平加权的使用非常陌生和不稳定，以至于它的使用可能会造成更多的混乱，而不是支持更公平的结果。另一种选择是公平加权的先决条件，但不会引起同样的问题，它以标准格式提供有关不同人口群体（如收入）的结果分布的信息。与此同时，更多的应用研究可以侧重于评估和总结公平的加权和其他分析方法，并着眼于未来的指南更新。 提出了加权弹性为1.4。拟议的1.4收入边际效用弹性值似乎很大，提案中记录的基础有限。参数值￿￿基于对文献的狭隘回顾，但它具有重大后果。例如，该值意味着对收入中位数（350，000美元）五倍的家庭的影响仅占中位数（70，000美元）家庭价值的10%;同样，收入中位数（14，000美元）的1/5对某人的影响是中位数的10倍。因此，1.4的估计 似乎与美国选民没有接受相应规模的再分配政策这一事实不一致。 因此，如果该指南对用于开发这一价值的关键研究进行文献综述，将会有所帮助。序言表一所列的研究清单很短，可以更加全面。此外，它对一项异常值研究（Pindyck1988）很敏感，其估计值为3-4，大约是下一个最高估计值1.7的两倍。删除一个异常值会发生变化 平均值从1.4到1.1。4这将导致重量的重大差异;上面提到的10的权重将仅仅由于删除了一个异常值而变为大约6。这表明更全面的文献综述会更好地支持这一估计。 分配权重实现问题。此外，书面指南在实施程序方面不够具体，这有可能使分析无意中成为陷阱、不一致以及意外和潜在不合理后果的牺牲品。 应用分配权重