旅游类地方政府专项债券业务发展分析

作者：简尚波 邮箱：research@fecr.com.cn 旅游类地方政府专项债券业务发展分析 摘要 相关研究报告： 我国旅游业是国民经济的战略性支柱产业之一。2020年新冠疫情发生以前，我国旅游业长期稳定增长。2020年疫情爆发以来，我国旅游业规模下降较为明显。进入2023年，新冠病毒致病力减弱以及我国调整优化疫情防控政策，为旅游业复苏提供了有利条 1《. 陕西省地方政府债运行现状 件。从政策环境来看，我国高度重视旅游业发展，政策内容突出扩 及前景分析》，2023.3.30 2.《财政政策加力提速，新增专项债发行前置——2023年2月地方政府债市场运行报告》，2023.3.23 3.《5000多亿元地方政府专项债结存限额将如何使用？》，2022.10.13 4.《地方政府专项债初探：发行情况、存在问题及对策研究》，2022.5.11 5.《稀释债务到期压力，间接 支持新增地方债市场运作——再融资地方债市场运行思考》，2022.3.17 大旅游消费、发展全域旅游等导向。从债券融资政策来看，地方政府专项债券支持政策为公益性旅游项目建设提供机遇。 我国旅游类地方政府专项债券（简称“旅游专项债”）市场自 2018年8月启动，截至2021年累计发行28只、207.76亿元；发 行人包括6省1市，四川、江西、云南发行规模相对较大，债券期限结构以长期债券为主。2022年度，可能受疫情趋于严峻等因素影响，旅游专项债暂停发行。展望未来，疫情防控政策优化、旅游市场复苏、全面乡村振兴等利好因素有望推动旅游专项债市场重启。 本文进一步从案例分析角度，列举江西、四川、云南、深圳等地发行的5只旅游专项债，针对各只专项债发行概况、支持项目建设要点、项目收支平衡等情况展开分析梳理，从中总结了旅游专项债发行经验，以供潜在发行人参考借鉴。 在此基础上，本文提出了旅游类地方政府专项债券项目储备与债券发行管理建议，强调了旅游专项债申报单位既可包括著名旅游城市，也可包括拥有丰富的乡村旅游资源但基础设施欠发达的区县。本文同时强调旅游专项债需要突出公益性和经营性特点，能够合理论证项目收支自求平衡，切实推动旅游类工程项目高质量建设。 一、我国旅游业发展概况 旅游业是直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合，旅游景区、酒店、旅行社构成现代旅游业发展的三大支柱。旅游业是中国经济发展的战略性支柱产业之一，国家统计局数据显示，2021年全国旅游及相关产业增加值为45484亿元，同比名义增长12.0%，占GDP现值比重为3.96%。 2020年新冠疫情爆发之前，在国民经济和居民收入持续增长，国家对旅游业政策大力支持和市场供给不断改善等背景下，我国旅游业整体上呈现长期持续稳定增长态势。2020年疫情爆发以来，我国旅游业规模下降较为明显。其中，2022年受全国疫情形势趋于严峻等影响，国内旅游人次达25.3亿人次，同比下降22.06%，规模相当于2019年度的42.12%。进入2023年，新冠病毒致病力减弱以及我国调整优化疫情防控政策，为旅游业市场恢复提供了有利环境。文化和旅游部统计显示，2023年春节假期全国国内旅游出游3.08亿人次，同比增长23.1%，恢复至2019年同期的88.6%；实现国内旅游收入3758.43亿元，同比增长30%，恢复至2019年同期的73.1%。 国内旅游人次（亿人次，左轴）国内旅游人次同比 70 60 50 40 30 20 10 0 2016201720182019202020212022 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50% -60% 资料来源：文化和旅游部，远东资信整理 图1：近年国内旅游业人次变化 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 国内旅游收入（亿元，左轴）国内旅游收入名义同比 2016201720182019202020212022 图2：近年国内旅游收入变化 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% 资料来源：文化和旅游部，远东资信整理 长期以来，出入境旅游是我国旅游业的重要构成。2019年，我国入境旅游人数约1.45亿人次，同比增长2.9%，入境旅游收入1319亿美元，按年均汇率计算，相当于旅游业总收入的约13.7%；出境旅游人数约1.55亿人次，同比增长3.3%。但2020年以来，受到新冠疫情影响，近3年国际旅游板块基本处于停滞状态。进入2023年，我国新冠疫情防控政策进入“乙类乙管”常态化防控阶段的背景下，2月至3月，文化和旅游部陆续印发通知，相继开放两批次的全国旅行社及在线旅游企业经营中国公民赴有关国家出境团队旅游和“机票+酒店”业务。2023年3月底，文旅部宣布恢复全国旅行社及在线旅游企业经营外国人入境团队旅游和“机票+酒店”业务。这意味着，展望未来，近年受新冠疫情影响而基本陷入停滞的中国国际旅游市场有望迎来复苏。 二、旅游业发展的政策环境 （一）旅游业整体政策 旅游业是中国产业经济中发展速度较快和具有明显国际竞争优势的产业之一，汇集拉动经济增长、调整产业结构、缩小区域差距、扩大社会就业、增进人民福祉、促进生态文明、深化国际交流等诸多积极作用。近年来，中央持续出台旅游业相关支持制度，对于削弱疫情爆发和经济增速放缓对旅游业发展的负面影响，促进旅游业快速发展、提升行业竞争力发挥着积极作用。其中，2009年12月国务院印发《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），首次明确将旅游业发展定位为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，是指导旅游业发展、促进旅游业政策体系建设的纲领性政策。2013年，全国人大公布《旅游法》，对旅游业政策制定和行业发展规范提供法律指导。之后，国务院及国办陆续发布《国民旅游休闲发展纲要》《关于促进旅游业改革发展的若干意见》《关于促进全域旅游发展的指导意见》《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》等一系列旅游业重要纲领性文件。 2022年1月，国务院印发《“十四五”旅游业发展规划》，明确了到2025年，旅游业发展水平不断提升，现代旅游业体系更加健全等目标，展望了2035年实现旅游需求多元化、供给品质化等目标，并且提出了坚持创新驱动发展、优化旅游空间布局、构建科学保护利用体系等八项举措。2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022-2035）》提出扩大文化和旅游消费，其中包括，完善现代文化产业体系和文化市场体系，推进优质文化资源开发，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展；大力发展度假休闲旅游；拓展多样化、个性化、定制化旅游产品和服务；加快培育海岛、邮轮、低空、沙漠等旅游业态。 2023年以来，我国新冠疫情防控政策进入“乙类乙管”常态化防控阶段的背景下，2月至3月，文化和旅游部陆续印发通知，相继开放两批次的全国旅行社及在线旅游企业经营中国公民赴有关国家出境团队旅游和“机票+酒店”业务，包括泰国、克罗地亚等60个旅游目的国家。2023年3月底，文旅部宣布恢复全国旅行社及在线旅游企业经营外国人入境团队旅游和“机票+酒店”业务。 （二）旅游相关地方债、产业债政策 2017年6月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，强调着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，更好地发挥专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。此举推动了地方政府专项债券市场加快发展，也为2018年旅游类地方政府专项债券市场启幕发挥促进作用。 2021年2月，财政部办公厅、发改委办公厅联合印发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，明确将“文化旅游”作为新增专项债券资金的重点投向领域，文旅部办公厅随即印发《关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》，强调各级文化和旅游行政部门要加强与所在地财政、发展改革等部门沟通，抓紧对接需要申请专项债券的文化和旅游项目。 2022年7月，人民银行、文旅部联合印发《关于金融支持文化和旅游行业恢复发展的通知》指出，要进一步拓宽文化和旅游企业的融资渠道，加大对符合条件的文化和旅游企业发行债券的支持力度；探索建立文化和旅游企业资产及产品评估体系，支持盘活文化和旅游企业资产。 三、旅游类地方政府专项债券发行情况 2018年9月，2018年四川省宣汉县巴山大峡谷旅游扶贫开发建设专项债券（一期）成功发行，发行面额4亿元，发行期限10年，票面利率4.05%，标志着我国旅游类地方政府专项债（下称“旅游专项债”）正式启动发行。2018~2021年（下称考察期），旅游专项债累计发行28只，发行额累计207.76亿元。从考察期旅游专项债发行额变化来看，整体上呈现倒V型变化，2018~2020年持续快速增长，2021年发行额暴跌。尤其2022年以来至今，地方债市场暂未重启旅游专项债发行，该市场有待加强培育、挖掘力度。 发行面额(亿元，左轴)发行面额同比 1401200% 1201000% 100800% 80600% 60400% 40200% 200% 0 2018 2019 2020 2021 -200% 图3：旅游类地方政府专项债券自开市以来的发行规模变化注：本图统计地方政府专项债名称含“旅游”的债券，并未对每只债券募集资金用途全面审查。资料来源：Wind资讯，远东资信整理 从区域分布来看，2018年以来，全国已有6省1市发行旅游专项债。四川、江西、云南发行规模相对较大，分别为82.33亿元、55.38亿元、35亿元，海南、贵州、山东、深圳发行额较小。作为全国地方政府旅游专项债率先启动发行的省份，2018~2020年，四川省累计发行旅游专项债16只、82.33亿元，分别占全国的57.14%、39.63%，其中，宣汉县巴山大峡谷旅游扶贫开发建设专项债券共计发行6.99亿元，四川省文化旅游专项债券共计发行75.34亿元。2019~2020年，海南省发行2只旅游轨道交通专项债，共计18亿元。2020~2021年，深圳市发行文化旅游专项债券共计3.89亿元。图4显示，全国绝大多数省份没有旅游专项债发行，包括江苏、湖南等旅游资源丰富省份。 发行面额(亿元) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 图4：各地区发行旅游类地方政府专项债券情况（2018年至今）资料来源：Wind资讯，远东资信整理 从考察期旅游专项债发行期限结构来看，按发行额加权统计，10年期、15年期、20年期债券发行额占比分别为74.23%、16%、3.61%，合占93.84%，表明旅游专项债发行市场明显以长期债券为主。 15年期 33.24 16.00% 20年期 7.50 3.61% 5年期 1.50 0.72% 7年期 11.30 5.44% 10年期 154.23 74.23% 图5：地方政府旅游专项地方债发行期限结构——按发行额加权（发行额单位：亿元）资料来源：Wind资讯，远东资信整理 我国旅游业是国民经济的战略性支柱产业之一，尽管我国拥有全球最大的国内旅游业市场，但是高质量发展潜 力依然明显，其中包括传统和新兴旅游基础设施建设都有待充分加强、高品质旅游资源供给有待大力增强等等。尤其作为我国旅游业的重要组成部分，乡村旅游业领域的旅游基础设施还有极大改善潜力，发展乡村旅游基础设施高度符合乡村振兴战略导向。 2022年以来，可能受新冠疫情趋于严峻以及旅游类项目并非地方政府专项债支持重点领域（注：2022年专项债券重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程）等影响，我国旅游类地方政府专项债券市场暂未重启，这表明该市场发展潜力有待深入挖掘。 展望2023年，疫情防控政策优化调整和消费需求回暖背景下，我国旅游业市场有望加快复苏。与此同时，全面推进乡村振兴、