通过多边组织实现官方发展援助的趋势（英）

2023年2月 通过多边机构 ODA的趋势 通过多边组织提供的官方发展援助趋势/devinit.org0 字幕新闻 介绍和主要事实 介绍 提供援助的国家以两种不同的方式资助多边组织的工作：核心资金和专用资金。核心资金将完全由受援组织自行决定使用。相反，指定用途的资金，也称为多双边援助，提供的条件是按照捐助者指定的方式使用 。捐助者可以具体说明其一般目的、地理位置或应用于的特定项目，或施加其他限制。 某些形式的指定用途限制性低于其他形式，在捐助者响应特定领域供资的呼吁时，不可避免地要指定一定数额的指定用途。然而，指定用途的资金似乎通常会对各机构产生负面影响。捐助者强加的指定用途增加了交易成本，使多边组织的行为不那么具有战略意义和独立性。它们较弱地利用其多边资产和比较优势来解决对低收入国家至关重要的问题。 最终，这种方法可能会使多边组织“空心化”，因为工作人员的能力从核心活动转移，权力和问责制从集体转移到与富裕捐助者的更狭隘的合同关系2。 多边组织从其核心资金中支付的官方发展援助也更有可能直接流向低收入国家的政府，而不是发展援助委员会（发援会）捐助者的双边官方发展援助。2021年，多边组织从其核心资金支付的官方发展援助中有58%是通过低收入国家政府提供的，而来自发援会成员的双边官方发展援助的这一比例为22%。 本概况介绍阐述了多边系统供资方面的最新趋势，重点是核心供资和专用供资之间的平衡。它使用了经济合作与发展组织（OECD）于2022年12月发布的最新官方发展援助数据。 要了解有关我们用于分析的方法的更多信息，请参阅附录。 关键的事实 尽管有证据表明专用资金效率低下和其他问题（多边组织要求提供更多核心资金），但发援会指定用途的多边支助比例 过去几年，捐助者稳步上升——从2011年的30%上升到2021年的37%（图1）。 指定用途在为联合国机构提供资金方面不成比例地使用。这使得一些大型机构，如世界粮食计划署（粮食计划署），几乎完全依赖专用资金（表1）。 在过去十年中，大多数发援会捐助国都增加了指定用途的使用，其中增长最显著的是德国，其多 边支持中受指定用途限制的比例从2011年的7%增加到2021年的45%（图2）。 人道主义干预高度依赖于通过 多边，三分之二的人道主义官方发展援助以这种形式支付（图3）。 专用资金在多边官方发展援助中所占比例越来越大 图1：指定用途在多边官方发展援助中所占比例稳步增加 2011-2021年发援会捐助者对多边组织的官方发展援助趋势 核心捐款专用捐款专用捐款百分比 数十亿美元 90 35% 35% 36% 37%37% 75 30%30%31% 60 32%32%33% 31 29 22242426 4517 1616 30 1919 1537 3739 45 4040 4445 53 4548 2011 0 2012201320142015201620172018201920202021 来源:经济合作与发展组织DAC数据。注:支付总额,2020年不变的价格。 尽管指定多边官方发展援助用途效率低下，风险低下，但过去十年来，专用资金的比例稳步上升。 2011年至2021年期间，发援会成员国向多边组织提供的核心资金仅增长了40%多一点，但同期专用资金几乎翻了一番。 这意味着通过多边机构提供的指定用途资金比例从2011年和2012年的30%上升到2020年和2021年的37%。 联合国机构获得的核心资金比例最低 表1：2021年对联合国机构的官方发展援助中近四分之三是专用的 %专项 按多边组织类型划分的2021年核心资金与专用资金 捐赠 核心资助 (百万美元) 专项资金 (百万美元) 联合国 7,811 21,572 73% 其他 15,133 5,446 26% rdb 3,636 1,179 24% 世界银行 8,225 2,605 24% 国际货币基金组织 1,435 294 17% 欧盟机构 16,457 372 2% 来源:经济合作与发展组织DAC数据。 注：根据支付总额、2020年不变价格计算。 指定用途并不对所有多边组织产生同等影响。 ODA对联合国机构 联合国发展系统（UNDS）各组织在专用资金方面面临的最大问题。2021年，联合国发展系统各机构73%的资金被指定用途——2011年这一数字为60%。 安保部内不同机构在指定用途款项方面存在很大差异。就其性质而言，中央应急基金几乎完全由核心捐款供资。对于联合国维和行动，2021年只有8%的资金被指定用途。 其他大型联合国发展系统机构都面临高水平的指定用途（百分比数字均来自2021年）： 粮食及农业组织(粮农组织)-56% 人道主义事务协调厅（UN-OCHA）–73% 联合国开发计划署(UNDP)-74% 联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）–85% 世界卫生组织(世卫组织)-86% 联合国儿童基金会(UNICEF)-87% 世界粮食计划署(WFP)-94% 世界粮食计划署一直严重依赖专用资金，但最近情况加剧——2011年，世界粮食计划署的专用资金占总额的86%，但到2021年，这一比例上升到94%。这种几乎完全通过专用捐款为粮食计划署提供资金的转变导致粮食计划署在其最新的战略审查中主张提供更多的核心资金，指出：“指定捐款的用途可能使粮食计划署难以灵活应对已确定的优先事项。3这项战略审查还发现，指定用途的限制性越来越强，捐助者越来越多地提出额外的报告和遵守要求。 ODA其他多边组织 欧盟机构实际上从所有欧盟成员国获得强制性核心资金，这意味着欧盟发展机构收到的几乎所有资金都是核心资金。 国际金融机构的专用资金也低于平均水平。2021年，国际货币基金组织仅以指定形式获得了17%的资金。对于世界银行和区域开发银行来说，指定用途约占发援会成员资金的四分之一。 同样，对于其他（非联合国）多边组织，指定用途适用于2021年约四分之一的资金。尽管该组中的许多小型组织严重依赖专用资金，但全球基金、全球疫苗和免疫联盟和绿色气候基金等大型垂直基金以核心资金的形式获得绝大部分支持。 一些捐助者大大增加了指定用途的使用 图2：大多数发援会捐助者增加了指定用途的使用 按捐助方分列的2011年至2021年指定用途款项水平比较 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 澳大利亚 冰岛加拿大挪威 新西兰的美国 丹麦瑞士德国荷兰瑞典韩 DAC平均卢森 堡日本爱尔兰芬兰 联合王国 西班牙,奥地 利意大 利比利时斯洛文尼亚法国葡 萄牙捷克斯洛伐克共和 国匈牙利希腊波兰 来源:经济合作与发展组织DAC数据 注：根据支付总额、2020年不变价格计算。 2011 2021 趋势将贡献 在29个发援会国家中，除5个国家外，其他所有国家都增加了2011年至2021年期间指定用途的多边捐款份额。 在过去十年中，一些历来向多边组织提供大量专用资金的捐助者进一步提高了这一比例： 2011年至2021年期间，澳大利亚的专用资金比例从64%增加到67%，冰岛从56%增加到66%，加拿大从54%增加到65%，挪威从44%增加到57%。 在此期间，德国大幅增加了指定用途的使用，2011年对多边组织的专用捐款仅占7%，但2021年为45%。 其他在指定用途用途使用方面有显著增长的捐助方，它们是新西兰（从29%增加到53%）、韩国 （从19%增加到43%）、丹麦（从32%增加到49%）、瑞典（从29%增加到43%）、瑞士（从 36%增加到49%）和荷兰（从31%增加到43%）。 在同一时期，联合王国将其对多边的专用官方发展援助比例从34%降至23%，但这可能至少部分是由于联合王国放弃0.7%的官方发展援助/国民总收入目标而对双边官方发展援助的更大削减。十年来，美国的专用资金比例也略有下降，但2021年这一数字仍为50%。 法国和意大利都大大增加了指定用途的使用，但基数很低，而且都远远低于发援会捐助国指定用途用途的平均比例。 趋势的核心贡献 大多数捐助者遵循增加核心捐款的总趋势，但没有跟上专用资金增长更快的步伐。 例如，挪威对多边组织的核心捐款从2011年的7.68亿美元增加到2021年的9.68亿美元（增加1.7亿美元或22%），但专用捐款从6.12亿美元增加到12亿美元（增加6.09亿美元或100%）。 同样，瑞典将其核心捐款从16亿美元增加到1.8美元。 亿（增加2.16亿美元或13%），但其专用捐款从6.68亿美元增加到14亿美元（增加7.1亿美元或106%）。 在此期间，德国大幅增加了对多边组织的捐款总额。德国的核心捐款从2011年的51亿美元增加到 2021年的79亿美元，增长了28亿美元或55%。然而，在同一时期，德国的专用捐款增加了近16 倍，从4.13亿美元增加到65亿美元以上。其中大部分更大 专用捐款用于儿童基金会、开发计划署、粮食计划署和卫生组织等联合国主要发展机构。 只有两个捐助者减少了核心捐款。澳大利亚减少了核心捐款和专用捐款，核心资金从2011年的5.26亿美元降至2021年的4.16亿美元（下降21%），专项资金从935美元降至860美元（下降8%）。荷兰将核心资金从19亿美元减少到14亿美元（下降25%），同时将专用资金从8.35亿美元增加到11亿美元（增长29%）。 人道主义干预最依赖专用资金 图3：对人道主义危机的多边支助严重依赖专用资金 2021年专用资金占每个部门多边官方发展援助总额的比例 0%20%40%60%80% 10% 12% 15% 18% 22% 27% 29% 32% 34% 45% 67% 基础设施商业和工业水和卫生 其他社会服务 教育治理和公民社会健康农 业和粮食安全环境的人道主 义 来源:经济合作与发展组织DAC数据 注：根据支付总额、2020年不变价格计算。 2021年，多边组织向人道主义干预支付的官方发展援助中有三分之二是通过多边机构提供的专用资金形式支付的。过去十年来，人道主义官方发展援助的指定用途水平一直居高不下。虽然无法确定每种情况下指定用途的确切性质——而且由于捐助者对具体呼吁的反应，人道主义援助中不可避免地需要一定数量的指定用途——但这一趋势似乎确实与呼吁减少人道主义援助专用用途的大谈判的目标背道而驰4。其他多边机构：联合国更多地参与人道主义应对工作。 以环境保护为目标的项目也严重依赖指定用途的多边官方发展援助。最不依赖这种形式资金的项目是水和卫生、商业和工业以及基础设施。 结论 尽管对多边组织的支持可以通过许多不同的方式指定用途——其中一些对受援国的负担比其他方式要轻— —但捐助者使用专用用途的普遍增加似乎与有关该问题的证据和包括大谈判在内的国际承诺背道而驰。联合国发展系统各机构面临的问题尤其尖锐，这些机构的效率确实有可能因交易成本增加和组织负担而受到损害。 人道主义支出（其中大部分通过联合国发展部的人道主义机构）继续严重依赖指定用途的多边官方发展援助，这也对向处于危机局势中的人民提供援助的效力构成风险，因为提供这种援助的多边组织失去了自主权，被迫将工作人员的能力转用于满足捐助者的需求。 附录 我们的分析 我们使用恒定价格。这意味着我们的分析显示了官方发展援助的变化，而没有通货膨胀的影响。 我们使用毛额支出，而不是等值的赠款。付款毛额与赠款等值计量之间的区别在于官方发展援助贷款的核算方式。 付款总额意味着报告贷款的全部面值，而赠款等值衡量标准意味着只有贷款的一定百分比算作官方发展援助。这个百分比取决于贷款的优惠程度——贷款越软，计为官方发展援助的百分比就越高。本分析使用付款毛额，因为这更能反映有关年度实际转移的金额。 笔记 1温利希等人（2020年）。在多边发展体系中指定用途，许多灰色阴影。可访问：https：//www.idos-resea