科技战略中的去耦合：从卫星到人工智能

介绍 美国和中国之间的地缘政治紧张局势引发了华盛顿正在进行的关于“脱钩”现象的对话，即使用公共政策工具来分离连接两个大国的多方面经济联系。这一进程已经开始，近年来太平洋两岸都采取了一系列步骤来重塑双边经济关系。 脱钩包括广泛的策略和政策目标。1一些人主张将脱钩作为保护某些美国行业经济健康的一种手段。其他人则主张将脱钩作为减少美国对中国在具有战略意义的产品和供应方面的依赖的工具。还有一些人认为脱钩是限制中国可能损害美国国家安全的渠道的一种手段，就像围绕5G和网络基础设施的持续辩论一样。 本期简报研究了这种更广泛的脱钩现象的一个特定方面的功效。具体而言，它审查了出口管制和相关贸易政策的使用，以防止竞争对手获得设备和专有技术，以在尖端的、具有战略意义的技术方面赶上美国。这一目标已经激发了美中关系“脱钩时代”中一些最广泛讨论的事件。例如，美国外国投资委员会（CommitteeonForeignInvestmentinUnitedStates）一直在积极阻止中国公司获得特定类型的前沿半导体设计。2 为了研究这些策略的有效性，本期简报研究了美国过去为卫星技术供应链脱钩所做的努力。几十年来，一系列出口管制和其他法规一直在阻止竞争对手获得美国设计和制造的卫星的关键技术。卫星领域提供了在一系列被认为具有战略重要性的新兴技术背景下审查脱钩政策有效性的机会。这些经验教训具有当代意义，因为美国政策制定者正在考虑在人工智能（AI）等当前这一代战略性新兴技术中建立类似的制度。 本文解决了两个关键问题。首先，历史在多大程度上支持脱钩是阻止访问和减缓新兴技术竞争对手进步的有效工具的假设？其次，如果脱钩可以成为实现这一目标的工具，那么哪些因素使脱钩政策或多或少成功？ 该分析揭示了许多有价值的见解。首先，脱钩显然是一种可行的策略：出口管制确实可以在重塑供应链和限制竞争对手获得新兴技术方面发挥强大作用。与此同时，卫星的例子缓和了我们对脱钩可以实现什么的期望。显然，脱钩制度是不完善的，经常成为竞争对手技术进步的障碍，而不是绝对的障碍 。此外，随着时间的推移，一种难以获得的尖端技术向一种广泛的、商品化的技术过渡，意味着脱钩策略的有效性会随着时间的推移而急剧下降。卫星领域表明，具有战略意义的技术可以而且将被有动力的竞争对手收购，而解耦可以帮助确定何时可能发生。 围绕卫星的供应链脱钩的经验也表明，脱钩的成功在很大程度上取决于所讨论技术的具体特征。具体而言，具有地理上集中供应链的技术似乎更适合脱钩策略。此功能有助于卫星域中解耦策略的暂时成功。在某种程度上，供应链是分散的，许多可互换的供应商广泛分布在多个国家，脱钩可能是限制竞争对手在特定技术上进展的一种相对较弱的手段。 脱钩是新兴技术国家竞争的狭隘工具。它的影响有限，从某种意义上说，似乎很难使用解耦来永久阻止竞争对手在给定技术上赶上。它的范围也有限，因为某些技术的特定供应链地理位置比其他技术更适合更有效的脱钩制度。但是，在某种程度上，即使暂时延迟竞争对手的进展也是有价值的，并且在所讨论的技术适合有效脱钩的情况下，这种策略提供了一个有吸引力的选择。 本文分为两部分。首先，我们研究了卫星技术的案例研究，评估了脱钩作为该领域战略的有效性以及影响成功和失败的因素。其次，我们将这些经验教训应用于当代人工智能案例，发现虽然人工智能竞争的各个方面确实支持需要找到对竞争对手的进展施加哪怕是暂时延迟的方法，但脱钩的策略在实现这一目标方面从根本上受到限制。 第一部分:在太空中解耦 中美在空间技术，特别是卫星及其各自组成部分方面的关系，提供了一个极好的历史案例研究，从中可以检验“脱钩”作为保持国家战略技术优势的策略的有效性，原因有两个。 首先，卫星代表了一个已经明确“脱钩”的技术领域，为研究这些政策的影响提供了机会。从1990年代围绕空间技术的科学和经济合作时期开始，一位研究人员将目前的情况描述为“由于各种出口管制和与中国同行双边接触的限制，美国和中国在空间技术研究、开发和运营方面几乎没有直接联系。3 其次，脱钩可以在全国竞争中服务于各种不同的目的。卫星技术对这一分析特别有用，因为追求以不扩散目标为重点的脱钩战略的具体意图最终对美国的竞争力产生了更广泛的影响。 美国空间技术公司。从这个意义上说，手段（脱钩）、期望的目的（阻止中国发展先进的常规武器 ）以及最终的长期（尽管是意想不到的效果）为当代围绕脱钩战术的讨论提供了重要的经验教训。 本节回顾了卫星技术禁运的历史轨迹，就脱钩制度是否以及如何有效吸取了一系列经验教训。这为分析解耦制度是否可能在人工智能中发挥类似作用提供了一个有用的框架。 中美空间技术关系简史 中国怀有建立全面太空计划的长期雄心壮志。4在中国太空计划的早期，它在该领域的大部分进步都是通过苏联的专业知识取得的。然而，随着中苏关系在1950年代后期开始恶化，中国人发现自己在接下来的二十年里被迫依靠他们的本土能力。 在此期间，中国在洲际弹道导弹（ICBM）计划方面取得了重大进展，部分原因是美国培养的科学家钱学森因担心间谍活动而被赶出美国后的专业知识。5由于这些 1970年4月，中国发射了第一颗卫星。6被称为长征2A和2C的后续系统分别于1975年和1982年首次成功部署。这些火箭成为中国军事和太空计划使用的标准平台，直到二十世纪末。7然而，除了洲际弹道导弹方面的进展之外，中国的太空活动在1960年代和1970年代相对有限，主要是由于政府预算少以及文化大革命期间失去了一代科技人才。8 在1970年代初期，美国决策者出于对抗苏联在冷战中的影响而转向与中国和解。1979年建交后，当年1月中国总理邓小平访问美国宇航局约翰逊航天中心时，最初的太空合作开始了。9在1980年代后期 ，双方签署了三项单独的协议，允许在中国火箭上发射三颗美国制造的卫星。这些协议允许向中国出口当时先进的美国制造的AUSSAT和Asiasat-1卫星。10 尽管1989年天安门广场大屠杀导致美国和中国之间的紧张关系，但乔治·H·W·布什和比尔·克林顿政府都继续推动美中太空合作向前发展。从1989年到1998年，布什总统和克林顿总统基于“国家利益”对20个卫星项目发布了13项总统豁免，允许美国原产的卫星或受出口管制的部件出口到中国。111993年，克林顿政府宣布将审查商业卫星出口管制条例，以加快并完成从国务院更受限制的弹药清单到商务部商业管制清单的转变。 根据巴黎政治学院的雨果·梅杰（HugoMeijer）的说法，这种“将权力转移到商务部的愿望反映了卫 星从军用技术到民用技术的演变。12 转折点:知识的和休斯的病例 1998年涉及两家美国公司休斯电子公司（HughesElectronicsCorporation）和劳拉空间与通信公司 （LoralSpace&Communications）的事件代表了美中太空合作的转折点，推动两国走向脱钩，并为目前双边太空关系的分叉奠定了基础。 1998年4月，首次报道说，美国司法部已对休斯和劳拉涉嫌违反出口管制法展开刑事调查。13这是在美国制造的卫星几次发射失败之后发生的。 导致保险调查的中国火箭。学者雪莉·坎（ShirleyKan）表示，这些调查显示，休斯和劳拉被发现与中国工程师分享了制导系统的敏感技术信息——这些信息被认为可能被用来提高中国导弹的准确性和可靠性。14 美国决策者批评克林顿政府在试图放宽出口管制制度时据称将经济利益置于国家安全之上。作为回应，众议院美国国家安全和军事/商业中华人民共和国问题特别委员会于1998年6月成立，他们由此产生的调查被称为考克斯报告，强调了劳拉和休斯在多大程度上帮助提升了中国在太空技术方面的军事能力。 15 归根结底，这些发现引发的核心国家安全问题是，这种援助加快了中国在太空领域的技术进步步伐。正如委员会总结的那样，休斯和劳拉尔的支持“导致了中国火箭的改进，如果没有美国的援助，这些改进就不会这么快得到考虑或实施。16针对这些调查结果，委员会建议行政部门“积极实施国防授权“ ，以及”国务院应拥有唯一的卫星许可权”。17 这些结论是有争议的，多位专家批评了委员会对事实和政策建议的调查结果。18尽管有这些批评， 1999年《国防授权法》（NDAA）指示“商业管制清单上的所有卫星和相关物品应转入美国军火清单，”19从而在法律术语中将商业卫星和相关部件定义为国务院弹药清单下的国防物品。 这些政策“结束了美中太空合作”。20自1999年NDAA通过以来，中国和美国在太空出口、研究或合作方面几乎没有互动。自2000年以来的后续政策进一步推动了中美太空脱钩。值得注意的是，2011年对商业-司法-科学资助法案的修正案，通常被称为沃尔夫修正案，试图限制 包括NASA在内的美国政府机构与中国商业或政府同行合作。21 在卫星技术解耦的教训 中美在空间技术领域的关系遗产为“已经脱钩”的领域提供了一个有价值的案例研究，为政策制定者和研究人员提供了经验教训，评估在一系列具有战略意义的新兴技术中实施类似政策的潜在影响。 出现了两个关键的教训。首先，脱钩应被视为施加延迟的一种手段，而不是断然阻止竞争对手在特定技术领域实现平等的能力。在卫星技术方面，严格的出口管制制度似乎确实给中国的进步设置了障碍。 然而，近年来，尽管对技术转让有这些限制，但中国在某些方面已经赶上甚至超过了美国的能力。 其次，脱钩不是一个包罗万象的工具：一项技术的具体特征可以使其或多或少地受到这些策略的控制。在卫星领域，脱钩制度之所以能成功暂时减缓中国在空间技术方面的进展，部分原因在于供应链的特定方面。卫星技术历来具有高度的地理集中度，少数美国公司控制了全球大部分市场份额。这使得出口管制制度能够更有效地限制中国对关键零部件的获取。 教训1:解耦作为拖延策略 通过出口管制等工具与中国在太空脱钩限制了技术转让，并且在1999年NDAA之后的几年里似乎抑制了中国的卫星发射活动。22然而，尽管有这些限制，中国在空间技术方面的能力也随着时间的推移而进步 。 这有几个原因。首先，关键组件和专业知识已经在美国以外的其他地方可用。Meijer认为，美国单方面实施《国际武器贸易条例》（ITAR）出口管制的决定适得其反，因为它试图控制不受其他外国政府严格监管并从其他来源广泛获得的技术。23第二，间谍活动仍然是获取关键技术和逃避出口管制的一种手段。24就在2021年，美国宇航局的一名资深科学家对他未能披露参与中国千人计划的指控表示认罪，该计划是一项政府资助的招聘计划，旨在招募能够获得战略技术或知识产权的海外人员。25 此外，脱钩制度可能在同时抑制 美国的技术进步和竞争力，使中国的能力更容易赶上。26ITAR卫星出口管制损害了美国的航天工业基础，有利于国际竞争对手，导致美国卫星市场份额和收入下降。272014年，美国商务部工业和安全局估计，由于出口管制，2009年至2012年期间，美国工业损失了9.88亿至20亿美元的外国销售额。28 一些专家还认为，沃尔夫修正案引起的人才脱钩进一步使美国处于不利地位，因为它在美国与其盟国之间制造了更深的楔子，并破坏了可能导致创新的潜在合作。2018年，中国驻联合国大使石忠军宣布与联合国外层空间事务办公室签署谅解备忘录，邀请其他联合国成员国申请在中国空间站（CSS）上进行实验。29由于沃尔夫修正案的限制，美国研究人员无法参与这种合作，使他们无法参与可能在CSS上进行的合作研究和开发工作。 最终，美中经济与安全审查委员会2020年的一份报告认为，尽管中国已成为太空领域的领先者。 美国的努力，部分原因是国内在没有美国原产技术协助的情况下推动太空研发能力本土化。该报告接着得出结论，中国在太空技术方面取得的进展现在有可能使美国和盟国无法获得类似的系统，中国现在能够在各种空间技术方面取得颠覆性突破，包括卫星和反太空能力。30 美国国防部的人士重申了这一评估。美国战略司令部前司令凯文·奇尔顿将军在2009年表示，他“高度关注我们自己的民用和商业航天企业，这对军事航