区域碳达峰碳中和发展规划白皮书（2022年）

No.202234 区域碳达峰碳中和发展白皮书 (2022年) 中国信息通信研究院 中国科学院大气物理研究所碳中和研究中心2023年1月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院和中国科学院大气物理研究所碳中和研究中心，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院和中国科学院大气物理研究所碳中和研究中心”。违反上述声明者，编者将追究其相关法律责任。 前言 碳达峰碳中和已成为我国当前发展的主要战略和社会关注的热点，不仅需要长期坚持，持续努力，久久为功才能实现，而且还要完成全球最高强度和最大幅度的碳排放强制减降，用历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和两连跳，无疑将面临西方国家减碳过程中所不曾遭遇的巨大压力。党的二十大报告指出“碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”就是对这一战略长期性和艰巨性的深刻揭示。 我国通过颁布碳达峰碳中和“1+N”政策进行全面部署，但政策偏重于从行业角度推进双碳工作，缺乏从区域角度进行总体布局。因此虽然各地对落实国家双碳战略形成广泛共识，部分省市紧锣密鼓制定双碳行动计划积极探索，但面对区域双碳实施这项复杂巨系统工程，各地区普遍面临巨大压力：一方面，本地区生产、生活、治理等各个方面都将迎来系统性变革，牵一发而动全身，需要区域一盘棋统筹考虑、通盘谋划，要讲究策略方法；另一方面，如何实现在发展中降碳，很多地方对推进路径一头雾水，对涌现出的新概念、新标准、新技术更是茫然无措，既缺乏区域级的顶层设计，也缺乏省市县分级、分类、分阶段的路径策略。亟待在国家战略框架指引下，建立满足区域发展需求的双碳规划实施的通用方法论，指导区域系统推进双碳工作，这也是本白皮书研究的重点内容。 本白皮书认为，各地区要从中央提出的双碳工作“四对关系”入手，找到顺利推进区域双碳部署落实的方向：以“处理好发展与减排 的关系”作为主线贯穿双碳规划实施，以“辩证把握政府与市场的关系”明确双碳实施的主体，以“把握好整体与局部的关系”区分不同地区层级、特征，分级分类谋划各项重点任务，结合“把握好长远目标和短期目标”制定阶段性实施策略并掌握好推进节奏。 本白皮书提出以“碳治理、碳减排、碳增值”为主要内容的区域双碳“三驾马车”战略体系，服务省、市、区县、园区等不同空间尺度的区域双碳规划和实施。其中，碳治理体系是以政府为主、市场为辅，自上而下搭建全域碳排放实测体系，自下而上建立碳排放清单测算方法，二者结合掌握区域碳排放底数，以绿色大脑实现区域双碳统管和发展路径推演；碳减排体系是政府引导市场实施，通过做优本地区现有能源、生产、生活存量，三端发力推进能源结构转型、产业低碳发展和城乡低碳生活；碳增值体系是以市场为主政府培育为辅，引入和做强绿色产业新增量，通过碳资源的配额分配与评估，以碳交易市场建设完成碳资源的资产化，以碳金融完成碳资产的资本化进程，通过资本积累结合碳减排对绿色技术、产业发展需求，驱动区域绿色产业整体规模化发展。各地区要系统制定区域碳达峰碳中和规划，以科学监测核算方法掌握区域碳排放底数，分阶段有序部署碳治理、碳减排、碳增值各项任务实施落地。 一、我国区域碳达峰碳中和发展态势1 （一）国家和各地区纷纷制定双碳政策1 （二）各地区能源、产业结构调整力度空前4 （三）各地区生活低碳化转型快速推进8 （四）绿色产业拉动地区经济增长潜力巨大11 二、区域碳达峰碳中和发展总体思路16 （一）明确区域双碳发展基本原则和总体视图16 （二）以“三驾马车”牵引双碳实施主要任务19 （三）构建区域双碳规划总体架构20 三、区域碳治理重点任务22 （一）自上而下：发展天空地一体化全域碳排放实测能力23 （二）自下而上：强化碳排放清单对重点单位准确测算能力25 （三）统管推演：全面提升区域双碳决策支撑能力27 四、区域碳减排重点任务30 （一）“分级部署、三端发力”的区域能源结构转型路径31 （二）“政产驱动、试点先行”的地区生产低碳发展路径35 （三）“城乡共进、基层共建”的本地生活低碳发展路径36 五、区域碳增值重点任务39 （一）区域碳资产通过市场化价值变现实现碳增值40 （二）减排需求和增值发展带动区域绿色产业规模化44 六、区域碳达峰碳中和建设实施策略46 （一）以区域双碳规划为纲，统筹布局双碳落地实施47 （二）以区域碳底数为基，加快完善碳监测核算方法47 （三）以分阶段目标为引，有序推动三驾马车任务落地48 图1碳达峰碳中和1+N政策体系构成2 图2国内各区域平均双碳政策数量3 图3我国可再生能源发电装机规模5 图42021年我国各省份单位GDP电耗6 图5江浙沪“两高”项目数量得到显著控制7 图6区域双碳发展总体视图18 图7区域双碳“三驾马车”战略体系关联关系20 图8区域碳达峰碳中和规划框架21 图9区域碳治理发展框架示意图22 图10区域碳增值发展框架示意图40 图11绿色产业规模化拉动区域经济增长44 图12区域双碳实施四阶段任务分解49 表目录 表1区域碳市场金融工具发展情况13 一、我国区域碳达峰碳中和发展态势 为落实双碳国家重大战略，我国已经基本确立了碳达峰碳中和“1+N”政策体系，党的二十大报告进一步从发展方式转型、产业结构和能源结构调整优化等方面对“双碳”工作进行全面部署。各地区积极响应国家战略布局，从政策制定、经济调整、社会转型、技术创新等四个方面，不断加大力度、积极推进绿色低碳转型发展进程。 （一）国家和各地区纷纷制定双碳政策 1.国家双碳政策中对区域发展的要求 中央对双碳工作部署一脉相承、不断深入。一是科学稳步减碳的整体思路更加明确。党的二十大报告明确提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“有计划分步骤实施碳达峰行动”，更加明确了要把握好降碳的节奏和力度，避免一刀切的减碳做法。二是碳排放“双控”工作路线更加坚定。2021年首次提出从能耗“双控”向碳排放“双控”转变后，2022年国务院政府工作报告与党的二十大报告再次强调这一降碳约束政策，不断加强碳减排措施的精准性。三是保障能源安全的基本底线贯穿始终。中共中央政治局第三十六次集体学习、党的二十大报告等重要报告多次提出在降碳的同时确保能源安全，守好能源安全的基本底线。 我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系已基本建立。以《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为“1”项标志性战略部署，以《2030年前碳达峰行动方案》为“N”项工作的首位文件，国家发改委、工信部、交通部等国家部 委发布的重要政策文件作为双碳分解部署，形成国家双碳“1+N”政策体系。在“N”项工作中，以能源、工业、交通运输、住建、农业为首的5个重点行业领域，分别通过财政支持、教育体系、科技创新、统计支撑、生态环保等方式进行重点支撑，成为我国双碳工作先行先试的重要领域。 来源：相关国家部委网站，中国信息通信研究院整理 图1碳达峰碳中和1+N政策体系构成 “1+N”政策体系为各地区双碳规划发展提供方向指引。一是持续优化区域内能源结构与产业结构。国家发改委、工信部、国家能源局等部门密集出台能源和工业领域政策文件，重点聚焦构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系以及产业结构低碳绿色转型。二是试点先行，打造减污降碳以及能源转型样板示范。在碳排放交易、减污新技术应用、传统新能源应用等领域开展试点建设，探索区域碳达峰碳中和发展的多种路径。三是深化区域协作，推动跨领域、跨行业、跨区域协同发展。围绕环境、能源、产业、经济等领域，实现信息及资源在各省市间的充分流动与共享。 2.各地区加紧制定双碳行动计划 从数量看，各地双碳政策持续发布，东部地区双碳工作启动较早。 截至2022年9月1日，全国各省、自治区、直辖市累计出台双碳相 关政策文件87份（“十四五”等非双碳直接相关政策未统计在内）。区域双碳政策东部地区政策引导力度较强。总的来看，我国双碳政策区域分布并不均衡。东北、华东、华南等东部地区政策引导力度较大，有望成为我国双碳工作启动最早的区域。西北、西南等西部地区和华中地区双碳政策引导力度存在进一步提升空间。 来源：各省政府网站，中国信通院整理 图2国内各区域平均双碳政策数量 从领域看，开展特色领域的双碳工作、营造良好的双碳发展环境成为部署重点。东部地区通过省级多部门联合发文，统筹双碳工作，并通过省级、地市级政策重点强调本地支柱产业的双碳工作，政策体系化建设和区域特色同时发力。西部、华中区域以承接国家行动计划为主，尚未清晰构建本地区双碳政策体系。以工业和农业为例，华东、东北地区政策多强调工业领域双碳部署策略，而东北、西北地区则更多体现农业领域的降碳要求。各地双碳政策聚焦关键领域，多端发力培育双碳发展环境。目前，各地政策除了聚焦于能源、工业、建筑等重点领域外，优化双碳核心技术、促进双碳创新服务、建设双碳技术 服务中心等发展环境，也成为政策制定的主要发力点。 从层级看，省、市分级部署兼顾宏观发展和地方特色。以某东部省份为例，该省双碳政策提出发展环境、工业、能源、交通、建筑、农业六大领域。市级政策在省级六大领域基础上，进一步深化突出地市特色，如部分城市将农业调整为工作重点。对于同一领域的双碳工作，各地市在省级任务基础上，根据地方资源禀赋与产业特色开展个性化部署。以某东部省份工业领域双碳工作为例，省级政策将控制高耗能高排放行业发展放在第一位，重点关注石化、化纤、水泥、钢铁等行业总量控制，而其下辖某地级市更加注重推动工业低碳转型，强调清洁化改造。 （二）各地区能源、产业结构调整力度空前 1.各地区新能源供给正在迈向高质量跃升发展阶段 可再生能源地域分布特征较强、发电量稳步增长。光伏发电方面，西北地区因荒漠戈壁面积大，多部署地面大型电站，东部地区主要部署分布式光伏。风电方面，主要分布在沿海地区和新疆北部、内蒙古、甘肃北部、松花江下游等内陆地区，例如山东省提出打造千万千瓦级海上风电基地，并探索波浪能、潮流能与海上风电综合利用，广东省亦提出打造粤东粤西两个千万千瓦级海上风电基地。水电方面，主要分布在长江、金沙江、大渡河、黄河、乌江等大江大河干流，以及四川、贵州、云南等海拔落差较大地区，《四川省“十四五”能源发展规划》就曾提出建设金沙江上游、金沙江下游、雅砻江、大渡河中上游水风光一体化可再生能源综合开发基地。 来源：根据国家能源局2022年三季度网上新闻发布会文字实录整理 图3我国可再生能源发电装机规模 跨区域、大规模、高比例的新能源并网势在必行。当前，各地区清洁低碳能源开发利用规模持续扩大，不同种类能源的高效消纳、优化配置、供需平衡成为电网建设的重中之重。按照国家能源局工作部署，要求纳入各省年度建设方案的保障性并网项目和市场化并网项目实现“能并尽并”。此外，国家能源局逐年对各省自治区、直辖市下达可再生能源电力消纳责任权重指标，并逐年通报完成情况。新能源大规模并网对区域能源系统安全性也提出更高要求，既要在随机波动的负荷需求与能源供给之间实现动态平衡，也需要配置新能源储能作为辅助，贵州省能源局2022年11月公开征求《关于推动煤电新能源一体化发展的工作措施（征求意见稿）》意见建议的公告中提及，对新建未配储能的新能源项目暂不考虑并网，以确保平稳供电。 2.各地区能源消费结构和利用效率得到提升 清洁能源消费南北区域特征明显。近年来，全国各地区都陆续印发了支持、规范清洁能源行业的发展政策，加快能源消费低碳化转型，提升清洁能源消纳能力，推动能源清洁化转型。以北方地区取暖为例， 通过推广清洁取暖，目前总清洁取暖面积达到156亿平方米，取暖率达到73.6%，替代散煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨以上，对降低PM2.5的浓度、改善空气质量的贡献率超过1/31。 各省份单位电耗差距逐步缩小。2021年，各省份单位GDP电耗均值为913.62千瓦时/万元，其中23个省份单位电耗低于平均值，各省份单位电耗差距逐步缩小。从区域分布看，北京、上海、湖南、重庆等地单位GDP电耗相对较低，新疆、宁夏、青海等地单位GDP电