使命、资金和流程改造：联邦采购如何促进清洁能源投资和创新

使命、资金和流程改造：联邦采购如何促进清洁能源投资和创新 多萝西罗宾|2022年8月 过去，利用联邦采购来推进可持续能源目标的成功有限。为了打破这种模式，白宫需要一个与机构使命相一致的计划，资金充足，并修复不正当的预算和采购规则。 关键的外卖 ▪尽管有几十年的指令，但联邦车队仍然几乎完全由燃气驱动，联邦建筑落后于节能目标，联邦购买的能源使用产品中有一半不符合能源效率的法律要求。 ▪联邦机构的任务要求“早餐吃可持续性指令”，因为资源有限，不遵守规定不会受到处罚。 ▪尽管可持续性要求通常需要新的支出，但各机构缺乏“绿色走向绿色”，而预算要求——资本成本的前期资金、对替代融资的限制、运营成本的分离——使问题更加复杂。 ▪将合同授予最低投标人的普遍做法不利于清洁能源选择，清洁能源选择通常前期成本更高，但可以节省生命周期费用。 ▪为了推动清洁能源投资和创新，政府需要在现有的地方利用任务一致性，解决资金需求和不合时宜的预算规则，并彻底改革采购流程。 ▪鉴于政府在解决阻碍清洁能源创新的与需求相关的市场失灵方面具有独特的能力，创新应该是联邦可持续发展的优先事项。 ▪为了推动创新，政府应加快满足任务需求的清洁能源技术的示范和采购，扩大能源部的使命，以更好地利用联邦需求，并改革能源绩效合同。 itif.org 内容 执行概要3 重要发现4建议6 I.联邦支持清洁能源创新的经济原理7 II.可持续采购：起源和有效性9 记录10 III.主要障碍可持续采购14 障碍#1：与机构任务的一致性有限15 障碍#2：资金不足和不正当的联邦预算规则16障碍之三:19个联邦采购过程 IV.清洁能源技术采购：一些例子23 利用联邦采购促进创新的实验23 利用采购推进特定技术24 技术示范25 V.结论26 VI.建议29 利用总统的联邦可持续发展计划29 改革30联邦采购流程杠杆机构任务31 附录：美国邮政局的下一代送货车辆采购32 尾注33 执行概要 2021年12月，拜登总统发布了期待已久的行政命令（EO），“通过联邦可持续性促进清洁能源产业和就业”， 指示联邦机构在未来十年内大幅实现联邦车辆、建筑物和电力使用脱碳，到2050年实现温室气体（GHG）净零排放。总统已将联邦可持续性作为其应对气候变化计划的支柱。虽然实现EO的目标只会减少美国的整体排放量，但真正的目的是利用联邦政府的购买力来促进（“催化”）清洁能源的投资，创新和创造就业机会。 这是一个令人信服的目标。清洁能源技术商业化的主要障碍是需求疲软。作为美国最大的能源消费国——拥有650，000辆汽车、350，000座建筑物和每年60亿美元的水电费——联邦政府可以为清洁能源产品和服务提供直接和可见的需求，帮助将创新的新技术推向市场并加速其更广泛的采用。 虽然拜登总统提高了知名度，但利用政府的购买力推进国家能源目标的想法并不是什么新鲜事。至少自1970年代石油危机以来， 美国政策制定者对联邦资产和活动（不包括军事行动）提出了要求，以缩小政府的能源足迹，同时促进清洁能源产品和服务的市场。 对联邦采购和资产管理（此处称为“采购”）施加可持续性要求的冲动是可以理解的。对于总统来说，这是他或她可以在未经国会批准的情况下采取的行动。对于国会来说，它似乎不需要新的计划或支出-只需要改变联邦机构购买车辆和设备以及管理其建筑物的方式。然而，几十年来利用联邦采购推进可持续能源目标的努力积累了相对糟糕的记录。虽然即使机构无法满足可持续性要求，也可能产生收益，但长期的绩效差距引发了人们对可持续采购促进未来投资和创新的潜力的质疑。 相比之下，联邦机构经常使用采购杠杆来推动与任务相关的投资和创新。众所周知，美国国防部（DOD）和美国国家航空航天局（NASA）一直是对价格不敏感的主要客户，刺激了集成电路、计算机、喷气发动机、地球轨道卫星、太阳能光伏（PV）和许多其他提高任务性能的技术的商业化。2020年，卫生与公众服务部（HHS）遵循类似的剧本，承诺购买数亿剂尚不存在的COVID-19疫苗。 本报告分析了联邦政府数十年来在可持续采购方面的经验，以帮助拜登政府为促进清洁能源投资和创新所做的努力提供信息.1次要目标是强调清洁能源创新的重要性，并确定使可持续采购更加注重创新的方法。 报告分为六个部分。第一部分描述了政府支持清洁能源创新的经济案例，并强调了需求侧政策的作用，包括联邦采购。第二部分概述了联邦可持续性的历史，并评估了 政府在四个领域的业绩记录：车队车辆、建筑运营、能源消耗产品和可再生能源。第三部分分析了与国防部/美国宇航局式技术采购相比，可持续采购记录不佳的关键因素：1）清洁能源与联邦机构任务的一致性有限，2）资金不足和不正当的联邦预算规则，以及3）联邦采购过程本身。为了深化分析，第四部分着眼于联邦机构在指令驱动的联邦可持续性制度之外建立的八个技术示范和采购计划，以促进清洁能源创新。第五节和第六节为改进与清洁能源有关的联邦采购政策提供了结论和建议。 重要发现 自1970年代以来，美国决策者一直寻求利用联邦采购来实现国家能源目标。这项工作的形式是对联邦车队、联 邦建筑和其他能源密集型商品和服务的购买和运营施加要求。虽然这些努力取得了一些显着的成功，但联邦机构未能满足车队车辆、建筑运营、能源消耗产品和可再生能源四个核心领域中三个领域的关键要求和指标： ▪尽管几十年来关于可持续车辆和燃料的法定和行政指令，联邦车队仍然以汽油动力汽车为主，2021年替代燃料仅占联邦燃料使用的1.1%，低于2013年仅3.4%的“高点”。 ▪联邦机构远未达到到2015年将其建筑能耗减少30%的法定要求（2003年基线）。民用机构更接近实现目标，但国防部降低了平均水平，导致整个政府仅下降了21%（七年后，2015年的目标仍未实现）。 ▪多项法规和指令要求联邦机构购买节能版本的电器、设备和其他耗能产品。然而，对联邦招标的独立分析表明，合同人员遵守最低法律要求的时间只有大约一半。 ▪联邦机构成功地满足了到2013年及之后使用7.5%可再生电能的法定要求（2021年为10%）。民用机构主要通过购买可再生能源证书（REC）来实现目标，国防部在其军事基地部署了大量太阳能。 本报告着眼于联邦遵守可持续发展要求的三个主要障碍： 障碍#1是可持续性要求与机构使命的有限一致性。联邦机构不遗余力地执行任务，但对于大多数机构来说，清洁能源不是使命。机构的任务要求“早餐吃可持续发展指令”，因为资金和高级领导关注等资源有限，并且不合规不会受到处罚。 任务和清洁能源的需求在哪里是齐心协力，他们可以克服联邦预算和采购规则造成的可持续性障碍。国防部超越少校 部署可再生能源的采购障碍，因为军事基地容易受到电网中断的影响，而基地能源生产增强了其能源弹性。 障碍#2是资金不足和不正当的联邦预算规则。尽管可持续性要求通常需要新的支出，但各机构缺乏“绿色环保”，联邦预算规则只会使问题更加复杂。对资本成本的前期融资要求和对替代融资的限制阻碍了对建筑和可再生能源的投资。购置成本和运营成本的分离阻碍了购买车辆和其他资产，这些车辆和其他资产的前期成本更高，但随着时间的推移可以节省成本。 能源绩效合同（禁止替代融资的例外）允许各机构免费采购节能建筑改进。此类合同应该成为联邦销售的一种方式，为创新的新技术提供商业推动力。相反，承包商被激励安装旧技术-这是一个重大错失的机会。 障碍#3是联邦采购流程本身。将合同授予最低价格投标的普遍做法不利于清洁能源选择，因为它们的前期成本更高。过去采用生命周期成本计算（LCC）的努力由于低价规则的简单性和透明度而失败。《联邦采购条例》（FAR）中要求考虑能源效率或生命周期成本的少数条款缺乏效力。 联邦采购专家认为，将可持续性注入联邦政府的采购实践需要“戏剧性的文化变革”，包括从根本上转向LCC，在每个阶段都考虑到环境外部性。拜登政府正在制定规则，以考虑如何最好地实施这种变革。 从该分析得出的结论包括： 政策工具（采购和资产管理）与推进清洁能源的政策目标之间存在不匹配。预算编制和采购等政府程序旨在最大限度地降低成本和风险，它们发挥着至关重要的作用（财政限制、促进竞争）。可持续采购与这些流程不一致，因为它需要愿意预先花费更多资金，并接受一些风险，以降低生命周期成本获得回报。 为了克服这种不匹配，政府的可持续发展计划需要利用机构使命与清洁能源（如果存在）之间的一致性，解决机构资金需求和使它们更加复杂的不正当预算规则，并彻底改革采购流程。 标准的联邦采购更不适合刺激清洁能源创新。创新是技术开发生命周期中风险最大、成本最高的阶段。为了推动创新 ，政府需要承担更大的风险和成本——它通常只为解决国家安全需求（国防部/美国宇航局采购）或严重的社会问 题（HHS提前购买COVID疫苗）而这样做。 尽管存在这一挑战，但联邦可持续发展努力应将创新作为优先事项，因为政府具有解决阻碍创新的市场失灵的独特能力。由于创新不会作为可持续采购流程的一部分自然发生，因此必须通过成本分摊、风险分担和其他方式将其内置起来。示例包括： ▪扩大客户机构对联邦技术演示的使用 ▪加快采购满足任务需求的清洁能源技术 ▪扩大能源部（DOE）的使命，以包括技术采购和利用联邦清洁能源技术市场的活动 ▪修改能源绩效合同流程 ▪向专门用于采购创新技术的机构提供资金 政策制定者应该重新考虑武器系统合同（但不是国防部作战能源，即燃料）的可持续性要求豁免。尽管对国防部的燃料使用进行任何形式的限制都是不合适的，但作为其武器系统合同的一部分，国防部购买的一些是商业现成技术或其他设备和产品，这些设备和产品可以从可持续性要求旨在提供的纪律中受益。 建议 1.政府应为各机构提供资金，以支付电动汽车（EV）和电动汽车基础设施，无碳电力（CFE）的较高成本 ，以及遏制联邦建筑和建筑材料排放的努力。 2.各机构应能够获得额外资金，用于采购特别是创新的清洁能源技术;技术现代化基金是一种可能的模式。 3.总务管理局（GSA）应通过从其收购服务基金（ASF）中提取资金来吸收电动汽车的“增量成本”。 4.GSA应鼓励各机构使用其区域合同（AWC）来摊销电动汽车基础设施的成本。 5.国会应继续为美国邮政服务（USPS）寻求资金，以支付电动邮政卡车较高的前期成本。应鼓励USPS考虑租赁电池。 6.国会应该保护GSA的联邦建筑基金。它还应授权联邦资本循环基金，并按拟议数额（100亿美元）将其资本化。 7.管理和预算办公室（OMB）和国会预算办公室（CBO）应该研究预算记分规则如何限制实现可持续发展目标的努力。 8.国会应指示美国国家科学院、工程院和医学院（NASEM）审查能源绩效合同，包括如何最好地激励能源服务公司在联邦建筑中部署创新技术以及降低融资成本的选择。 9.白宫联邦采购政策办公室（OFPP）应将可持续采购作为联邦采购专业人员的核心能力。 10.OPP应加快FAR理事会关于将联邦收购中气候变化风险降至最低的拟议规则制定提前通知（ ANPR）。它应该 加强现有要求的可执行性，确保新要求具有效力。 11.联邦机构应开展试点项目，例如GSA的2014年国内交付服务采购（DDS），以测试ANPR中确定的概念的可行性。 12.国会应该建立一个类似于实验技术激励计划（ETIP）的计划，就联邦采购如何更有效地推动清洁能源和其他领域的创新进行实验。 13.美国能源部应扩大其任务重点，包括利用联邦需求推动清洁能源创新的技术采购和活动，包括提前承诺从能源部支持的演示和其他来源购买产出，以及与国防部等客户机构建立特定技术合作伙伴关系。 14.政府应增加对国防部、GSA和其他客户机构对联邦商业前和早期商业清洁能源技术示范的支持。 15.政府应与各机构合作，加快采购满足任务要求的清洁能源技术，包括对具有能源弹性的军事基地的需求和国防部作战能源需求。 16.OMB和环境质量委员会应建立一个流程，以确定是