频谱政策五项原则：政策制定者入门

频谱政策五项原则：政策制定者入门 乔·凯恩|2022年9月 频谱政策将工程和技术现实作为由规范性原则驱动的决策过程的输入。虽然许多相互竞争的原则已经处于鼎盛时期，但这五个原则是使频谱符合公共利益的持久指南。 关键的外卖 ▪频谱的价值来自人们如何使用它，因此频谱政策应该最大限度地提高生产力，而不是最大化拍卖收入或最小化干扰。 ▪市场是推动频谱发挥最大生产力的最佳方式，因此频谱政策应使运作良好的市场能够获得灵活的许可。 ▪有一些重要的联邦任务需要频谱，但政策制定者应该在拨款过程中考虑其价值。 ▪对新无线电技术的公共和私人研究是通过共享系统和更高频率的使用等发展来提高频谱可用性的关键。 ▪未经许可的频谱与适当的技术规则和有限的传播相结合有助于提高生产力，但对更多未经许可的频谱的呼吁值得密切关注。 itif.org 概述 频谱是无线设备使用的电磁频率范围，是一种复杂的介质，需要高度技术化的工程和设计才能有效使用。然而， 频谱的技术方面并不是频谱政策的同义词。相反，频谱政策将工程和技术能力作为由规范性愿景驱动的决策过程的输入。虽然许多相互竞争的原则在频谱政策的整个历史上都处于鼎盛时期，但这五项原则是使频谱在未来为公共利益服务的持久指南。 1.频谱政策的目标是生产使用 频谱政策必须从目标开始。当面临频谱政策问题时，很容易迷失在技术争议的细节中，而忘记争议解决应该达到的 最终目标。 简而言之，频谱政策的目标是最大限度地提高频谱的生产力。生产力意味着在特定时间和地点使用无线电频率为社会创造的价值比次优使用更多。换言之，频谱政策应旨在最大化频谱的经济产出。 必须从长远角度来判断生产率。频谱的替代用途差异很大，并且经常变化。与其及时对频谱的“正确”使用进行微观管理，最大化生产力意味着建立制度框架，随着时间的推移，这些框架将趋向于更具生产力的结果。 最大化生产力的目标似乎是显而易见的，但它与其他流行的频谱政策指南明显不同。 首先，最大化生产力并不意味着政府从频谱许可证销售中获得最大收入。自1994年以来，频谱拍卖为联邦财政部带来了巨额资金.1收入为其他政策优先事项提供资金的需求使这些拍卖很受欢迎，但重要的是不要将联邦财政部现金的短期利益与生产性无线经济的长期利益混淆。例如，尽管为移动无线用途拍卖的频谱已经带来了数十亿美元的收入，但智能手机和其他无线设备每年创造的价值却高达数千亿美元.2对于消费者来说，从拨打911到在线游戏，使用无线服务进行各种活动，这就是生产力的样子。此外，从长远来看，生产性使用确实会增加政府收入，因为该部门产生的收入需要缴纳联邦税。虽然利润丰厚的拍卖和生产性使用通常是齐头并进的 ，但重要的是不要混淆两者。频谱政策决定不会仅仅因为它筹集了大量资金而成功，也不一定仅仅因为拍卖收入相对较低而失败。 其次，最大化生产力并不意味着最小化干扰。尽管相同或邻近频率的竞争用途之间的干扰是首先需要频谱政策的原因，但这并不意味着将其最小化作为目标。首先，频谱政策承认并非所有干扰都是“有害的”;接收器有可能“听到”其他人的传输，但仍然能够成功运行。此外，频谱 工程总是涉及权衡取舍，通常情况下，过于厌恶任何干扰风险会导致沟通不如我们接受偶尔会导致一些干扰时可能发生的成功。此外，干扰取决于多种因素：功率过大的发射器或设计不佳的接收器同样可能是有害干扰的过错 。因此，良好的频谱政策不允许干扰的存在成为阻止潜在分配的王牌。虽然今天的频谱用户比潜在的生产力更高的新用户更容易看到，但频谱政策必须超越短期利益，而是定义合作工程和讨价还价从长远来看可以取得富有成效的结果的权利和标准。 频谱的用途是其价值的来源。将频谱推向最具生产力的用途应该是频谱政策的指路明灯。 2.运作良好的市场是实现频谱生产力的最佳工具 鉴于最大化生产力的目标，下一个问题是如何实现它。两者兼而有之 微观管理频谱的每一兆赫是不切实际和不明智的。政策制定者无法确定在任何时候和地点哪种用途最有成效，即使他们可以，他们的决定也会很快过时。尽管这种“命令和控制”方法在20世纪的大部分时间里都进行了尝试，但向基于市场的分配的转变始于1994年，并被证明是成功的。 市场过程允许经济参与者相互竞争频谱使用的替代计划，以揭示哪个计划与其下一个最佳竞争对手相比可能最有成效。这些信息会自动打包在市场价格中，既表明哪些频段最有价值，又激励频谱用户充分利用他们被允许使用的频率。支付频谱许可证费用的人能够产生比他们支付的更多的价值，否则他们将赔钱。反竞争贸易做法在各个方面与任何其他行业一样都是可能的，但公平竞争法也适用于它;没有理由对频谱市场进行过于严格的监管。 虽然从命令和控制到基于市场的频谱分配始于政府拍卖，但重要的是不要将频谱混为一谈拍卖与频谱市场.频谱拍卖对美国来说是一个巨大的成功，但它们成功的原因是这些拍卖将频谱带入市场，在那里有效地使用它的激励措施扎根。拍卖机制本身并不是不可或缺的组成部分。 正如政府可能会拍卖一块土地，但随后让市场顺其自然，以便将来出售和租赁该土地一样，频谱市场可以利用拍卖将以前未分配的频段进入市场，然后允许频谱快速易手，而无需繁琐的行政程序。这种蓬勃发展的二级市场的持续发展将是频谱政策成功的重要指标。 市场现有权利的性质对市场的功能也很重要。过去，频谱许可证严格限制特定频段的用途。但是，如果乐队在法律上仅限于特定用途，那么如果不改变法律，它们就无法流向更具生产力的用途。因此，“灵活使用”许可证，允许任何符合 基本技术标准现已成为规范，应扩大到尚不存在这些标准的频段。 3.政府频谱使用需要激励措施和护栏 从无线电通信的早期开始，联邦政府和私营公司都使用频谱。然而，联邦频谱使用通常缺乏与商业市场相同的有 效使用激励措施。当一家私营公司想要频谱时，它必须为此付费，而公司只能通过购买它需要的东西并有效地使用它来保持盈利。由于政府机构没有相同的利润动机，即使他们可以通过更有效的使用来实现其使命，也几乎没有动力缩小频谱足迹。这种相互作用导致联邦机构控制着政府不考虑的大片频谱，但对消费者和整体经济可能非常有价值。 国会建立了频谱重新定位基金（SRF），以更好地激励机构放弃他们不需要的频谱，但SRF在报销具有“可比能力”的设备成本方面受到限制。这一要求阻碍了机构节约和现代化其频谱使用的能力，反而巩固了旧的、低质量的系统。一个更全面的SRF，考虑到重新分配规划的成本并鼓励有效升级，这将激励各机构开发创造性的解决方案，提高频谱的整体生产力，同时仍然完成重要的联邦任务。 尽管如此，仅靠报销可能不足以克服导致低效现状的风险厌恶和制度惰性。国会可能仍然需要指定特定的波段进行重新分配，以迫使自满的机构采取行动。然而，从长远来看，依赖国会行动进行每次新的重新分配的频谱战略是不可持续的。从行政部门内部产生正确激励措施的系统本身是一个可取的解决方案。 该系统应从机构对其频谱进行准确的盘点和估值开始。在获得新容量时，频谱权应像机构购买的任何其他内容一样对待;正如联邦机构在私人市场上购买从铅笔到办公楼的所有东西一样，他们应该将频谱的大致市场价格计入他们的拨款。实际上，联邦频谱可以由国家电信和信息管理局（NTIA）持有，其他机构可以租用所需的接入。 虽然这一制度将导致各机构提出更高的预算要求，但它实际上只承认现行制度没有考虑到的费用。对一个机构是否有效地利用其频谱进行政治审查，对于提高其生产力是一件好事。与此同时，国会应该认识到，为依赖频谱的关键政府服务提供足够的资金是一种富有成效的用途，并为这些任务提供所需的资金。 政府频谱也需要合作管理。虽然有一个由NTIA领导的既定的机构间流程来解决联邦政府内部的频谱纠纷，但这一流程已经多次崩溃（最近一次是5G部署和无线电高度计之间的尘埃落定）.4有效的联邦频谱管理必须从 合作精神和遵守NTIA流程，同时确保流程由及时和循证的工程分析驱动。 这种联邦频谱方法将为更多的正和频谱管理奠定基础，既保持联邦任务的完整性，又不会过度保护政府频率。 4.技术进步解决许多政策僵局 今天的频谱政策在很大程度上是对这样一个现实的清算，即最有价值的频谱已经分配，因此不可能在不影响现有用 途的情况下轻松添加新用途。这有时会导致旷日持久的战斗，其中现有者抵制在现有传输附近的任何地方重新分配 ，而新来者则坚持认为他们使用频段是可行和必要的。 虽然仔细的工程设计通常可以合理地解决出现的此类冲突，但技术进步可以增加解决这些争议的可用选择，特别是通过允许不同的用途共享同一频段。 通过实时频率管理系统实施的共享政策已经在一些频段实施;5私人和公共研究与开发共享系统非常值得投资，可以提高无线电频率的总体容量，使所有无线应用及其用户受益。 虽然电磁辐射的物理学保持不变，但聪明的工程可以通过找到更有效地使用分配频段甚至以前认为太高而没有用的频率的方法来“制造更多的频谱”。有效的频谱政策旨在通过启用私人实验和将政府直接投资用于基础研究来推动技术可能性的前沿。 5.未经许可的频谱在谨慎管理时具有生产力 未经许可的频段是任何人都可以使用的频率范围，而无需获得联邦通信委员会（FCC）的许可。当今未经许可 频谱最突出的用途是Wi-Fi和蓝牙。 不必为无线电频率付费显然很有吸引力，但需要权衡取舍。未经许可的用户必须接受来自其他未经许可设备的干扰，而不是拥有免受干扰的合法权利。作为一种公共资源池资源，未经许可的频谱容易受到“公地悲剧”的影响，即公共资源被过度使用，因为没有个人用户有动力保护它。 虽然产权（例如频谱许可）是解决这一问题的典型办法，但缺乏产权并不能使公地悲剧成为定局6。 例如，许多未经许可的设备遵循“先听后说”协议，在该协议中，它们在发送自己的传输之前等待未使用的通道，从而阻止不同的信号 进入收音机“喊话比赛”。分配给未经许可使用的频率通常传播相对较短的距离，并且不容易穿透墙壁，因此多个网络可以在附近运行而不会接收彼此的信号。未经许可的频段的这些特性可能导致其生产性使用，特别是对于相对短距离的应用。 然而，现有未经许可的频段的成功并不意味着更多的未经许可的频谱总是有益的。例如，基于现有频段的“拥塞”要求更多未经许可的频谱并不能证明更多相同频谱是公地悲剧所描述的过度使用的一个例子。因此，这不是生产力的标志，而是技术和监管限制已经打破的标志，可能不足以替代产权。 分配给未经许可使用的每个频段都是以牺牲许可使用可能获得的生产力为代价的，并且在联邦频谱中，没有市场价格来表明现有的未经许可的使用是否是给定频段的最有效使用。虽然避免市场固有的交易成本是有益的，但失去市场过程产生的关于替代用途相对生产力的信息是一项重大代价。 平衡这些成本和收益是免许可频谱的核心困境。 未经许可的频谱与有线和许可的无线连接具有共生关系，因为大量的互联网流量通过Wi-Fi连接到达最终用户。尽管如此，干扰保护仍然是可靠的广域网的必要条件，而广域网是消费者所依赖的许多服务的支柱。此外，最近的分配导致了大量新的未经许可的频谱.9因此，在短期内，新的未经许可的分配应该是例外而不是常态。 结论 通过内化这五项原则，政策制定者将能够更好地设想频谱政策决策中最有益的结局，并选择正确的方法来实现目 标。随着无线设备和应用成为我们国家、经济和个人优先事项中越来越重要的一部分，政策制定者必须关注长期生产力以及最有可能产生这种生产力的制度和激励措施。 关于作者 JoeKane是ITIF宽带和频谱政策主任。此前，他是R街研究所的技术政策研究员，负责频谱政策，宽带部署和监管 ，竞争和消费者保护。此前，Joe是Mercatus中心的研究生研究员，在那里他致力于互联网政策问题，电信监管和 FCC的作用。 关于ITIF 信息技术与创新基金会（ITIF）是一个独立的，非营利的，无党派的研究和教育机构，专注于技术创新和公共政策 的交叉点。ITIF被智库界的同行公认为全球科技政策卓越中心，其使命是制定和促进政策解决方案，以加速