2022年新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告

!"#$%&'%()(+ę-./0123457 !"#""$3 中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心2022年12月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 !# 党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。习近平总书记强调，贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领；要推进严格规范公正文明执法，努力提升执法司法的质量、效率、公信力，更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能。面对新时代新形势新要求，信息通信行业加快建立行政合规免罚创新性监管执法制度，是贯彻落实习近平法治思想，推进依法行政，助推国家治理体系和治理能力现代化，以法治保障行业高质量发展的必然要求。 近年来，加强企业合规建设、将企业合规情况作为监管执法重要考量因素等日益成为相关领域部门推进法治政府、法治社会建设的重要手段。其中，!"#$%&'()*+,-.-$/01'234567)01#$89:;<='>?@#ABCDE'F.GHI JKLMNIJOP/QfiSTUP。该制度在我国是基于《行政处罚法》等相关法律规定情形的细化和延伸，目前在证券期货、生态环境、市场监管等部门开展了探索应用。同时，我国刑事司法领域推行“合规不捕”“合规不起诉”和“合规轻量缓刑”等制度，与行政合规免罚相似。在域外，以美国为代表的国际主要国家基于违法当事人合规承诺、合规整改、合规尽责等情况，实行认罪免罚、行政和解等相关制度，合规免罚实践更加丰富。 !"#$%&VWX3Y..Z[\]^_[\`Qabcd efg。一是行政合规免罚作为非强制性监管执法手段，在实施过程中强化法治宣传教育，增强企业在日常经营活动中主动守法意识和能力，更好营造法治化营商环境。二是行政合规免罚与仅针对违法行为本身的传统行政处罚执法思路不同，而是强化事前事中事后监管的衔接。特别是对于新技术新业务发展，坚持包容审慎原则，为市场主体留有发展空间。三是行政合规免罚坚持处罚与教育相结合的原则，重在预防违法再犯，做到宽严相济、法理相融，让行政执法既有力度又有温度，更好实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正义的法治目标。 信息通信业作为全面支撑经济社会发展的战略性、基础性和先导性行业，承担制造强国和网络强国建设重担，身负推动工业和信息化高质量发展重任。迎接新形势新挑战，信息通信行业管理总结创新监管执法成效，借鉴国内外各领域合规免罚相关制度经验，加快构建行业行政合规免罚制度体系显得重要且迫切。 中国信息通信研究院长期致力于信息通信领域依法行政和法治政府建设研究支撑工作。本报告在梳理国内外企业合规监管执法机制和合规免罚相关制度的基础上，提出信息通信行业构建行政合规免罚制度体系的设想，希望为主管部门创新法治工作理念、提升监管执法效能、推进法治建设工作、更好在法治轨道上保障行业高质量发展提供参考。 $% 一、合规免罚制度的内涵与法律体系1 （一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括1 （二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施3 二、国内外合规免罚相关监管实践5 （一）企业合规建设已成为行业监管重要手段5 （二）企业合规免罚制度正在各领域积极推进8 （三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果11 三、行政领域建立合规免罚制度体系的重要意义14 （一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求14 （二）有利于更好营造行业法治化营商环境15 （三）有利于引导数字经济领域企业合规经营16 （四）有利于创新数字经济时代监管执法理念17 四、加快构建ICT行业行政合规免罚制度的实践基础和展望18 （一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度18 （二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践18 （三）行业行政合规免罚制度的构建设想19 （四）行业行政合规免罚制度的配套措施22 &'()*+,-n/0fi2345 （一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括 近年来，“企业合规不起诉”“企业合规不处罚”等做法日益成为监管关注的焦点。企业合规的应用由来已久，在刑事司法及行政监管领域运用较多，表现为行政和解、合规暂缓起诉、轻微违法免罚等机制。h#ij'#$%&(kl!"mn.aoBp)-.Kqr01s!t=uvw'xyz[01#$89:;|]~')*@#ABfiÄ/01'F.M%KGÅÇ.ZÉÑ/QÖÜX3UP/á àâä。 ãUPåçj'#$%&(éè#$X3ƒëíìîï/TñX3UPó传统政府规制以命令与控制型规制为主。合规管理本属于企业预防业务、财务、法律等方面风险的内部自我防范控制机制。随着回应型、反身法等社会自我规制理论的发展，面对企业犯罪大量出现和政府失灵等现象，一种政府通过干预企业自身合规建设的具有“公私共治”性质的新型监管机制率先在美国刑事领域出现。美国1977年通过的《反海外腐败法》要求上市公司必须拥有一定的内控机制，否则可能面临刑事制裁，标志着现代合规监管机制的产生。合规免罚制度伴随合规新型监管的制度实践产生，目的在于预防违法行为发生，同时避免惩戒扩散效应波及无辜第三人。该制度正式诞生的标志是1991年的美国《联邦量刑指南》，明确对建立有效、适当合规计划以防范不当行为发生的涉案企业，减轻乃至免除处罚。2016年美国制裁中兴公司事件之后，企业合规建设问题引起我国监管领域的高度重视， 并纳入监管创新视野，探索实施合规免罚监管制度。 ãƒò[\j'#$%&ôöõ(x%&ú#$ù.ûü/Q†X3°¢oUó合规免罚制度将违法行为事后制裁与企业合规管理监管机制进行衔接，将企业是否建立完善的合规管理体系作为是否给予惩戒或者能否减轻惩戒的主要评价因素，目的是促进企业能够自主、能动地发现自身生产经营过程中发生的违法违规问题，保障企业和相关市场健康可持续发展。因此，合规免罚评价范围既涉及企业违法行为发生之后的合规计划及整改情况，也包括企业此前是否已经建立相对完备的合规体系，以及是否具有持续维持合规经营能力的情况。 £V§!"X3•¶'!"#$%&/cßp*®01#$:; ©|F.M%!"u&/cfi™´ó从行政监管与合规的关系看，合规免罚实际上是通过减免处罚的激励，要求企业的合规管理对行政监管作出积极回应，是市场主体主动适应法律要求、履行法律义务的一种表现。需要指出的是，在我国行政法律制度下，行政合规免罚制度的实现需要依托于《行政处罚法》，但]Q¨áGH!"u&ÆAØÖ'\A±Oó一般性不予行政处罚以《行政处罚法》第三十三条规定的违法行为轻微不罚、“首违不罚”、无过错不罚的情形为依据，行政机关对符合法定情形的企业作出不予处罚决定，主要行政处理活动即告终结。企业已符合要求的合规建设情况或者合规整改情况，只是作为判断是否符合法定不予处罚情形的一个裁量因素。对于我国现阶段而言，通过延展一般性不予行政处罚的表现形式，是在《行政处罚法》等既有法律框架下实现行政合规免罚的重要路径。而行政合规 免罚制度本身不仅限于一般性不予行政处罚的形式，更多是将企业合规体系建设作为动态性、持续性行政监管执法抓手，其一般伴随监管机构对企业违法行为事前合规建设情况的审查，以及事后承诺合规整改的评估等程序，目的不仅仅是违法惩戒，而是以此促使企业在被罚、削弱市场竞争力与建立合规防范体系间做出选择，克服其逃避、对抗监管执法，继续从事违法行为的侥幸倾向；引导、督促企业主动强化风险意识，事前制定合规计划，降低违法风险。!"#$%&Gx%&|Õß'234567%&°¢#$3v¥µˆ-.qr'í–X ¿01tª#$89VÖó （二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施 根据罪刑法定、合法行政等基本原则，#$%&)*01-.! |/M%IJ£A.ºá'合规免罚必须以法律规范性文件确定的减免罚情形、启动条件、执行程序等规定为依据。以我国为例，合规免罚的现有法律体系基础如下。 p!"•¶']#$%&æB/.Z$æKø´¿à¡Q(《行政处罚法》设定的减免罚情形等原则规定是行政合规免罚的一般性上位法依据。《行政处罚法》总则规定处罚与教育相结合、过罚相当、当事人陈述申辩原则，第三十二条规定应当从轻或者减轻行政处罚情形，第三十三条规定不予行政处罚的三类情形，第三十四条要求行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权等，为各个行政监管领域实施合规免罚确立总体法律基础。各部门为落实 《行政处罚法》上述规定制定的轻微违法行为免罚清单、行政处罚裁 量基准等文件是实施行政合规免罚的具体依据。¬(证券期货等特定领域制定专门的合规免罚相关机制规范是行政合规免罚特别性法律依据。如《证券法》第一百七十一条规定：“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定……”。&(相关领域部门制定的行政合规免罚程序性规范为行政合规免罚实施确定了操作性依据。如威海市文登区市场监督管理局制定的关于建立市场监管领域市场主体合规审查机制和第三方监督评估机制的规范性文件。ƒ(各类企业合规管理和建设规范或文件是主管部门审查企业合规情况的依据或参考。包括：法律法规确定的企业合规义务，如要求市场主体在某个特定领域、特定环节，满足或执行企业合规的特定要求；行业主管部门在特定领域制定的企业合规管理专门性规范；企业合规相关标准及指引性文件，如企业合规管理体系建设的推荐性国家标准，各专门领域制定的合规指南指引等，这类文件一般不具有强制性，属于参考借鉴范畴；企业内部性规范，如企业内部章程制度、经营行为准则和承诺。 L1n.•¶']#$%&æB/.Z$æKø´¿à¡Q(基本刑事法律规范性文件，包括《刑事诉讼法》规定的批准逮捕、不起 诉决定的情形，《刑法》确定的犯罪行为的量刑标准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》有关认罪认罚从宽制度的规定等。¬(刑事领域企业合规改革试点的操作性法律文件，包括最高人民检察院等有关部门印发的《关于开展企业合规改革试点工作方案》《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》，以及各地方检察机关制定的具体操作性办法。&(评估审查涉案企业合规建设情况的规范，即与上述行政领域相通的各类合规要求文件。 6'7/8()*+9:;<=> 国际上，基于企业合规建设的新型合规监管已发展较长时间，相关国际标准也日趋完善。国内刑事司法领域涉案企业合规改革试点全面推广，各领域行政监管部门将合规作为行业监管抓手，通过各种方式积极推动建立新型监管机制。合规免罚制度是新型合规监管的重要组成部分，但需要建立完善的法律实施体系，才能保障其对企业合规守法经营的激励和引导作用。与国际监管实践相比，国内行政合规免罚尚处于初步实践阶段。 （一）企业合规建设已成为行业监管重要手段 监管部门通过推动企业合规建设这种行业监管的创新方式，丰富了合规新型监管机制的实践内容，有助于违法行为的事前、源头治理，也为行政合规免罚制度提供了实施的土壤。相关合规建设的要求和标准不但为合规免罚条件提供判定依据，还为企业提供合规路径，避免 只是为免罚而进行合规体系建设。 Q(cß•¶6701#$89«»X3ó国有企业多数处在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，2014年以来，国务院国资委以开展合规管理体系建设作为中央企业强化法治建设的重要抓手，先后发布《中央企业合规管理指引（试行）》（2018年）和