《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》研读与畅想：推动信用评级行业在法治轨道上高水平运行

作者：简尚波简奖平 邮箱：research@fecr.com.cn 推动信用评级行业在法治轨道上高水平运行 ——《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》研读与畅想 近期，按照落实党中央、国务院关于推动社会信用体系建设高质量发展的部署，国家发改委、人民银行等部门 （单位）研究起草了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（下称“本法”），并向社会公开征求意见。本法共计11章、111条，第一条明确指出了本法的立法目的在于“完善社会信用体系，创新社会治理机制，优化营商环境，规范社会主义市场经济秩序，提升全社会诚信意识，弘扬社会主义核心价值观，健全覆盖全社会的征信体系”。 未来随着这部法律付诸实施，我国信用评级行业将呈现出怎样的发展面貌？本文依据本法内容，结合我国信用评级行业实践及其环境，试图给出相应回答。 一、作为征信行业组成部分，信用评级机构法制环境不断改善 本法第二条第一款明确，中华人民共和国境内推进社会信用体系建设相关活动适用本法。根据第二款表述，社会信用体系建设主要内容包括“推动政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，完善征信体系，规范信用信息处理，加强信用监管，健全褒扬诚信、惩戒失信的制度机制，推进诚信文化建设”。 本法第七十三条指出，本法所称征信机构，是指依法设立，主要经营征信业务的机构。根据第七十五条内容，征信机构从事的征信业务范围包括信用报告、信用评分、信用评级、信用调查和信用咨询等活动。第七十九条指出，本法所称信用评级，是指对影响法人经济主体或其债务融资工具的信用风险因素进行分析，就其偿债能力和偿债意愿作出综合评价，并通过预先定义的信用等级符号进行表示的活动。 综上所述，本法很可能是未来指导我国信用评级行业发展的“上位法”。我国信用评级行业迎来除《公司法》 《合同法》《证券法》等现行法律体系，以及《征信业务管理办法》《信用评级业管理暂行办法》《证券市场资信评级业务管理办法》等现行规章制度体系之外的一部重要专门法律的直接指导，意味着包括信用评级机构在内的广义征信机构法制建设得以加强，维护信用评级机构的法律地位、增强机构从业人员法制意识的重要性更加凸显。 我国信用评级行业发展历程相对短暂，整体仍然处于初步发展向健康发展过渡阶段。近年来，行业内违法违纪现象屡次暴露，部分从业人员法制意识淡薄，践踏合规底线。与此同时，评级机构独立性遭受外部侵蚀，一些债券发行人肆意破坏信息披露机制，甚至发生财务造假现象，干扰评级作业正常开展。在本法指导下，未来信用评级机构执业的法制环境有望得到改善。 二、对信用评级业务将实行许可管理，信用评级机构拓展信用调查、信用咨询业务或将大有可为 本法第七十五条明确，“国家对征信机构从事征信业务实行统一许可管理，包括征信业务范围，董事、监事和高级管理人员的任职资格等事前审批”“未经国务院征信业监督管理部门批准，任何机构和个人不得以征信及其业务名义进行注册登记开展征信活动。” 根据本法，信用评级业务属于征信业务，进而信用评级机构属于一种征信机构。 关于信用评级机构准入，现行《信用评级业管理暂行办法》明确了“应当符合《中华人民共和国公司法》规定的公司设立条件，自公司登记机关准予登记之日起30日内向所在地的信用评级行业主管部门省一级派出机构办理备案”等要求。 由此可见，如果本法正式生效，信用评级机构的准入将由备案制转变为许可管理制；同时，对信用评级机构董监高的管理也将明显趋严。 此外，在本法框架下，“信用调查”业务和“信用咨询”业务也会成为许可管理业务，相关领域监管也会更加严格。根据本法，“信用调查”业务是指接受客户委托，通过信息查询、访谈和实地考察等方式，了解和评价被调查对象信用状况，并提供调查报告，为委托人达成交易或处理逾期账款和经济纠纷、选择贸易伙伴等提供参考的活动；“信用咨询”业务是指利用信用信息数据和专业分析技术，协助个人、企业等组织实现信用风险识别、防范和管理，提供信用风险监测、信用风险解决方案等活动。 展望未来，随着本法的生效，信用评级机构及其分支机构在“信用调查”和“信用咨询”业务上或将大有可为。企业信用评级一般被认为是企业征信高级形式，信用评级机构及其分支机构在开拓信用调查、信用咨询业务方面能够充分发挥债券市场信用评级专业技术优势，通过合理布局、合规开展信用评级、信用调查、信用咨询等各项业务，有助于实现业务协同、互补效应，而这不仅有利于提升信用评级行业综合实力，也有利于促进全社会信用体系建设。 三、市场化、法治化和科技化是信用评级行业发展重要方向 本法第七十一条指出，覆盖全社会的征信体系应遵循市场化、法治化和科技化的发展方向。这意味着，信用评级行业未来应主动遵循这三大重要发展方向。 市场化发展是信用评级质量提升的利器。市场化发展意味着需要市场来检验各家信用评级机构的服务质量，只有高度符合市场需求的评级报告才能赢得发展空间，巩固或扩大市场地位。当前，我国债券市场深入推进注册制改革，监管部门在弱化债券市场信用评级依赖的同时，强调长期构建以违约率为核心的信用评级质量检验机制，这些举措符合市场化发展的需要。从后续发展来看，建议监管部门高度重视信用评级行业市场化发展，一方面，针对阻 碍市场化发展的不利因素开展排查和处理，其中可能包括针对债券发行和交易设定高信用等级符号的刚性门槛（包括显性或隐性门槛）等；一方面，针对现行促进信用评级行业市场化的举措采取进一步优化路径，其中包括针对信用评级机构的市场化评价可以进一步完善评价体系，例如实施综合评价与专项评价相结合等。 法治化是信用评级行业规范发展的重要条件。在本法指导下，信用评级机构行为的法治环境将不断改善，通过充分弘扬法律制度尊严和权威，从而约束各家信用评级机构自觉增强遵纪守法意识，针对破坏信用评级市场秩序的行为和行为主体，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。值得注意的是，围绕本法的执行，相关实施细则等规章制度需要相应建立健全。 科技化是信用评级行业转型升级的“腾飞翅膀”。基于当前信息时代的环境，信用评级科技化要强调数字化转型发展。依托大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术突破性变革，信用评级机构业务数字化转型升级或将有利于辅助评级分析师提升信息搜集、信用风险甄别预警能力，但信用风险的评价、评级报告撰写等核心工作仍然需要人力智慧来完成。展望未来，我国信用评级机构在科技化的法制精神号召下，还需主动加强数字化建设，充分发挥数字技术对包括以信用评级为核心的业务发展的辅助功能。与此同时，监管机构等各界还需大力支持信用评级行业实现数字化转型，包括将支持信用评级机构数字化项目纳入资本市场金融科技创新试点、支持信用评级业务数字化技术公共服务平台建设、推动信用评级业务数字化的标准化建设等工作。 四、标准化建设成为信用评级服务质量提升的重要抓手 《征求意见稿》第八十三条规定，国务院征信业监督管理部门会同相关部门，组织制定并适时修订有关征信数据格式、征信信息技术、征信产品和服务等相关标准。国家支持企业、社会团体和教育、科研机构等参与标准制定。 众所周知，无论制造业产品——有形物质还是服务业产品——无形服务，标准化是产品质量提升的重要途径。例如，ISO9000质量管理体系对于制造业质量管控意义显著，饭店星级标准体系、旅游景区A级标准体系对于旅游企业服务质量评价作用重大，而绿色建筑标准对于建筑业绿色转型具有促进作用。信用评级从本质上属于标准化的征信服务产品。从发展眼光来看，我国信用评级行业标准化建设还有着明显发展空间。在本法指导下，未来信用评级行业还需从多个角度加强标准化建设，以标准化推动行业法治化、市场化、科技化运作。 首先，促进信用评级质量检验机制的标准化。未来信用评级机构应当长期构建以违约率为核心的信用评级质量检验机制，而违约率及其检验需要有严格标准来衡量与评价。现行我国信用评级行业关于债券市场违约认定标准还存在一定的争议，例如针对债券展期，部分债券发行人事先与债权人有充分沟通协商，而部分债券发行人可能在没有和债权人充分沟通协商、甚至某些债权人可能不知情的情形下对债券强制展期，对于到底什么情形的债券展期算做债券违约，业内还有待形成公认评价标准。建议后续加强信用评级机构关于债券市场违约认定标准的建设要求，引导信用评级机构探索建立行业内公认的违约认定标准。 其次，促进信用评级业务模式的标准化建设。我国信用评级行业稳定形成了以委托评级为主的评级服务模式，相对单一的评级服务模式不利于评级机构综合实力提升和评级服务功能充分发展，也不能充分满足投资者对于信用 评级服务的多样性需求。展望未来，信用评级行业还需合理有序推进委托评级、主动评级、投资者付费评级、双评级、多评级等多种评级服务模式发展，为此应该加强多种评级服务模式的标准化建设，建立健全多种评级服务模式关于业务准入门槛标准和关于一致性、准确性、稳定性等业务操作标准。 再次，推进信用评级行业数字化转型的标准化建设。建议加强信用评级业务数字化建设相关标准体系研究和制定工作，推动将信用评级领域数字化技术规范标准、信息安全标准等纳入金融科技标准化建设的重要组成部分，在推动形成行业标准的同时加强标准的执行指导，指导信用评级全行业有序推进数字化变革。 五、严格惩戒机制营造信用评级行业“风清气正”氛围 本法第一百〇五条规定，征信机构从事信用评级业务，违反独立性要求、评级程序和业务规则、信息披露要求、内控管理要求等的，由国务院征信业监督管理部门依法予以处罚，具体处罚措施如表1所示。 与本法相对应，现行《信用评级业管理暂行办法》（下称《暂行办法》）第五十八条“对于未按照法定评级程序及业务规则开展信用评级业务、违反独立性要求、未按照规定披露信息或者披露虚假信息”的信用评级机构也做了惩罚性规定。表1反映了两大制度针对相似违法违纪内容的处罚规定的比较。 表1显示，针对信用评级机构违反独立性要求、信息披露要求、评级程序及业务规则等情形，本法的处罚严厉 程度较《暂行办法》明显提升。尤其本法提出，对于有违法所得的，处违法所得2倍以上5倍以下罚款，较《暂行 办法》类似情形的处罚（处违纪所得0.5倍罚款）力度呈现激增。对于情节严重的，本法更是明确了吊销信用评级业务资质的要求，而《暂行办法》仅提出金额惩罚。 表1：《信用评级业管理暂行办法》与本法关于信用评级机构的惩罚机制比较 内容摘自 违法或违纪内容 违法或违纪程度1及处罚方式 违法或违纪程度2 及处罚方式 违法或违纪程度3及处罚方式 补充条款 《社会信用体系 违反独立性要求、评级程序和业务规则、信息披露要求、内控管理要求等的 无违法所得的，或违法所得无法计算的，处500万元以上1000万元以下罚款，对直接责任人给予警告，并处3万元以上，10 万元以下的罚款 有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得2倍以上 5倍以下罚款 情节严重或者造成严重后果的，由国务院征信业监督管理部门吊销其信用评级业务资质 建设法（向社会公开征求意见稿）》第一百〇五条 有下列行为之一：未按 没有评级业务收入或者评级业务收入无法计算的，处50万元以上200万元以下的罚款 情节严重或者拒不改正 《信用评级业管理暂行办法》第五十八条 照法定评级程序及业务规则开展信用评级业务的、违反独立性要求的、未按照规定披露信息或者披露虚假信 息的 （有违纪所得收入或可计算违纪所得收入的）给予警告，并处相关评级业务收入50%的罚款 的，并处相关评级业务收入1倍以上3倍以下的罚款，没有评级业务收入或者评级业务收入无法计算的，处200万元以上500 万元以下的罚款 对直接责任人员给予警告，并处3 万元以上10万元以下的罚款 资料来源：《信用评级业管理暂行办法》与《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》，远东资信整理 适当提高违法违纪成本是维护法纪尊严的重要手段。各行各业大量案例足以表明，“隔靴搔痒”式惩罚不足以发挥对违法违纪行为的惩戒作用，甚至反而纵容违法违纪行为；“严刑峻法”式