房地产行业深度报告：供地“两集中”，何去又何从？

摘要 中国土地拍卖制度变迁：第一阶段：土地出让市场化改革试点探索开始（1978-1986年），1978年改革开放前，我国土地资源基本实行“无偿划拨，无偿使用，无使用期限，不得流动”制度。第二阶段：协议出让逐渐向土地公开交易过渡（1987-2004年），1987年深圳首次把单一的土地划拨改为划拨、协议、招标、挂牌、拍卖等多种方式出让；2004年831大限严格纠察土地出让中的违规问题，严格执行经营性土地使用权招拍挂制度。第三阶段：出让制度规范化、土拍规模快速增长（2004-2020年），中国快速城镇化进展带来了房地产的黄金阶段，各地土拍市场火热，地王频现。第四阶段：集中供地开启新阶段（2021年-至今），2021年2月，自然资源部《2021年住宅用地供应分类调控相关工作要点》要求22个重点城市实行住宅用地“两集中”同步公开出让。 “两集中”供地政策影响分析：顺周期稳定器，降温土地市场，平稳行业波动：1）通过将城市各区政府的“零售市场”转向市级的“统一市场”，叠加大量宅地年内限次集中出让，构建土地市场长效机制，对土地市场降温来“稳预期”；2）对房企，“集中供地”信息披露透明，帮助房企从“逢地必抢”的泥潭中有效脱身；3）对地方政府，倒逼其编制好供地计划，包括供地批次、时间、规模，还可以根据市场热度决定供地计划的调整。逆周期弊端渐显：房企拿地资金要求提升，行业下行期间流拍加剧：1）集中供地背景下大量土地集中上市，对房企的资金实力提出了更高的要求；2）主要在部分土地热点城市展开，使得按照“两集中”模式供地，热点城市、优质板块与冷门城市、欠优质板块的分化会加剧； 3）在房企资金链紧张的行业下行周期中，土地市场短期迅速降温，进而影响地方政府财政。 供地政策展望：从2021年三季度开始，我国楼市成交下滑，房企销售回款随之恶化，叠加去杠杆政策，房企现金流压力陡增，拿地意愿普遍下降。从拿地企业类型来看，央国企、城投公司扩充土地储备，民企拿地持续收缩，土地入市率下行。目前，实施不到两年的土地集中供应制度，部分城市已经开始进行调整和退出。除部分城市对土地出让“两集中”政策放松外，“放松限价”、“延缓土地出让金缴纳时间”等土拍规则亦在优化调整。总体来说，在行业上行阶段，“两集中”政策出台平抑土地市场热度的目标已完成；当前土地市场缩量供应，城投托底拿地模式亦不可长期持续。在行业下行期调整集中供地政策是有必要的，有利于行业恢复常态。各城市如北京、武汉、南京等目前多采用增加土地出让频率至四次及以上的调整措施，预计未来会相应地缩减每批次供应地块数量，并合理调整土地出让的底价和溢价率。 风险提示：行业下行压力超预期；疫情发展超预期；调控政策放松不及预期。 1.中国土地拍卖制度变迁 1.1.第一阶段：土地出让市场化改革试点探索开始（1978-1986年） 1978年改革开放前，在高度集中的计划经济体制框架下，我国土地资源基本实行的是“无偿划拨，无偿使用，无使用期限，不得流动”的制度。随着改革开放进度的不断深入，此类传统的土地出让制度弊端逐渐显露，如土地的无偿划拨使国家对城市土地的所有权在经济方面没有得到充足的收益；土地作为重要的生产要素却不能按照使用者的需求自由转移，阻碍了城市产业结构的更新迭代；土地无偿划拨容易造成多占少用、优占劣用等土地资源浪费现象，城市土地长期得不到有效利用。面对如此问题，为适应由计划经济向社会主义市场经济转轨的需要，土地供应逐步向有偿有期限使用转变，土地有偿使用制度于1986年前后正式提出。1980年召开的全国城市规划工作会议正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费问题，并写入会议纪要由国务院批转下发。会议结束后，部分地方根据当地实际制定了城镇土地使用收费办法。如深圳于1981年制订了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定按城市土地的不同等级收取不同标准的使用费。其后，当时的国家建委和国家城建总局草拟了《关于征收城镇土地使用费的意见》，对征收土地使用费问题在全国范围内进行了统一规范。1986年12月，《深圳市房地产改革赴港考察报告》借鉴中国香港房地产发展经验，全面介绍了中国香港的土拍制度，为深圳市迈出土地制度改革第一步打下基础。 图1：不同土地使用制度背景下的城市土地配置模式 图2：计划经济体制下的土地使用制度 1.2.第二阶段：协议出让逐渐向土地公开交易过渡（1987-2004年） 1987年深圳首次把单一的土地划拨改为划拨、协议、招标、挂牌、拍卖等多种方式出让。1987年12月1日，深圳特区举行首次土地使用权的公开拍卖。地块紧靠风景秀丽的深圳水库，位于深圳罗湖区布心路。深圳房地产公司以525万元的地价款，获得一块8588平方米住宅用地50年的使用权，每平方米地价约为611元。随后，中国土地“第一拍”地块建成住宅社区“东晓花园”，与中国内地第一个商品房小区“东湖丽苑”仅隔1.5公里。这是我国城市土地使用制度的一次重要改革，标志着我国无偿无限期使用国家城市土地时代的终结，土地开始成为商品进入市场。深圳的先行先试，给各地提供了经验，1987年7月，武汉成立了全国第一家房地产交易市场，1988年全国已有200多个大中城市成立了土地产权交易所或交易中心。 图3：深圳房地产公司竞得新中国土地使用权“第一拍” 图4：东晓花园：中国土地“第一拍”地块建成的住宅 《中华人民共和国宪法修正案（1988年）》，规定土地使用权可以在一定年限内出让、转让，但协议、招标、拍卖出让方式的职责范围等仍未形成明确的界定与规范，我国逐渐展开土地使用制度全面改革。1989年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，对土地使用权的出让、抵押等规范做出了详细规定。1998年人大常委会公布《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》征求意见、《土地管理法实施条例》，再度明确“土地使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿转让制度”，为房地产土地出让奠定了基本的法律制度。在国土资源部11号令实施之前，土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式出让。由于选择范围较大，且协议出让的方式因简便快捷，多被政府部门、房企青睐，很多地方土地出让只有协议一种方式。但其不具备其他几类出让方式的公开性，缺乏有效监督和竞争，不仅土地管理部门有权批地，其他部门也可以将地批下来。协议出让导致土地使用不公开，直接导致了国有资产的使用效率下降，制约了房地产市场的健康发展。 在此背景下，2002年“11号令”叫停了沿用多年的协议出让，2004年831大限进一步发力严格纠察土地出让中的违规问题，严格执行经营性土地使用权招拍挂制度。 2002年原国土资源部出台11号文件，叫停了沿用多年的土地协议出让，要求所有经营性开发项目用地必须通过招拍挂公开交易。首次从行政法规层面确立了挂牌出让方式的法律地位，土地使用权的出让逐步规范。2004年，国土部推出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（831大限）进一步限制了协议出让的范围。严格要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在2004年8月31日之前处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。8月31日因此被业界称作“大限”。 图5：2004年831大限后招拍挂占比逐年上升 图6：招标、拍卖、挂牌出让土地使用权流程图 1.3.第三阶段：出让制度规范化、土拍规模快速增长（2004-2020年） 在顶层制度设计的保障下，我国各地的土地使用权出让数量开始稳步增长。2006-2007年，国土部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，进一步明确招标拍卖挂牌出让范围、程序和操作规范。土地出让通过招拍挂进行变得越发普遍，形成了固定的市场交易和竞拍默契。 此阶段，也是中国快速城镇化进展带来了房地产的黄金阶段，各地土拍市场火热，频频出现新地王。根据国土资源部数据，2003-2020年间我国建设用地招拍挂出让面积从5.4亿平增至29.7亿平，年均增速10.5%。2020年仅上海各类土地成交金额近3000亿元，位列全国第一，共成交797.5万平方米，累计同比增加55.4%且溢价出让的土地达到60幅，溢价率前三分别达到164.7%、127.8%、100.3%。2016-2019年间成都、上海、南京、天津、合肥等各大城市也因此出台并成功运行多种新土拍规则，被用于抑制房价上涨过快的政府调控工具，如“招标挂牌复合式出让”“熔断+抽签”“熔断+竞自持”“熔断+竞现房销售比例”“封顶+竞自持比例”等逐渐出台。至2019年6月，成都拍卖出让宗地已经升级至采取“限价竞买+续竞自持租赁住房面积+抽签竞得”方式拍卖，即竞拍过程中，当价格竞抵最高限价后熔断不再增价，转竞配建并自持租赁住房面积比例，比例上限100%，如若竞抵比例上限则改用抽签方式。为应对当期土地交易价格上涨过快的市场行情，土拍“熔断机制”的生效及后续“集中供地”的出台也因此应运而生。 表1：我国土地出让制度相关法规梳理（部分） 1.4.第四阶段：集中供地开启新阶段（2021年-至今） 2021年2月，为坚持“房住不炒”定位，构建房地产健康发展长效机制，自然资源部在《2021年住宅用地供应分类调控相关工作要点》中要求，在22个重点城市中实行住宅用地“两集中”同步公开出让。即集中发布出让公告，集中组织出让活动，全年将分3批次集中统一发布住宅用地招拍挂公告并实施出让活动。将以往零散出让的“涓涓细流”变成集中出让的“放量供地”。重点城市名单包括北京、上海、深圳、广州、南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡。至2021年4月，22城均推出了相应的集中供地计划，部分城市还配合多种房地产调控工具使用，以达到“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标。 2022年，我国楼市成交量下滑，低迷情绪传导至土地市场，2022年9月以来22城名单中的部分城市对“土地市场降温器”作用的两集中政策实施出现了“松绑”势头，如北京、武汉、重庆、厦门、苏州不再严格执行“全年三次”，适当增加了2022年的集中土拍场次。 图7：2021年一二三批次土地出让数量均超500宗 图8：2022年前三批次土地出让数量明显下台阶 2.“两集中”供地政策的影响分析 2.1.回顾“两集中”政策出台背景 在2021年2月“两集中”供地政策出台前，我国各地多以常态化供地，多次少量的零散供地为主，土地供给频率也由各地自然资源部因城施策决定，这也间接导致了地价升高。至2019年我国各城土地供给仍是自由调整的因城施策状态，多地土地市场围标、抢地乱象频发，土地市场地王频出。2019年自然资源部在《制定实施2019年住宅用地“五类”调控目标》中明确“做好2019年住宅用地“五类”调控目标制定实施工作，维持供地持平水平，根据不同城市的房地产市场情况，提出不同的土地供给频率，从供给入手，维护整体房地产市场平稳发展。”但常态化供地模式直接导致了供地预期混乱、抢地盛行，土地溢价率处于高位。2017-2020年间住宅用地出让溢价率分别高达32.9%、16.5%、13.9%、15.2%，相比于2017-2020年土地溢价率，2021、2022年我国土地出让溢价率明显下台阶。2021年则降至11.1%，而2022年三轮土拍溢价率均在5%水平以下。除土地高溢价外，土拍市场乱象频发，如部分房企在土拍过程中围标，部分房企在土地出让活动中违规“马甲围地”参与竞买。其背后原因就是常态化供地模式中，土地供应随机、没有规则。地方房企考虑到城市长期销售的需要，必须保证有一定的储备，因此抢地、制造“马甲”追逐更高质量的地块行为频发。叠加期间各大房企冲刺千亿规模、两千亿规模，房企高杠杆策略快速扩张的势头亟需压制。为应对当期土地交易价格上涨过快、房企高杠杆运作流动性风险上升的情况，“三道红线”、“房地产贷款集中度管理”的生效及后续“集中供地”的出台也因此应运而生。 图9：三道红线出台前