AMC专题研究：AMC监管政策的演变——从推动发展到监管趋严

www.ccxi.com.cn 专题研究 中诚信国际 AMC专题研究 2022年11月 目录 要点1 AMC探索发展阶段2 AMC快速发展阶段4 AMC进入严监管时代7 结论11 联络人 作者 企业评级部 刘洁027-87339288 jliu01@ccxi.com.cn 其他联络人 王维027-87339288 wwang@ccxi.com.cn AMC监管政策的演变——从推动发展到监管趋严 要点 AMC探索发展阶段（2013年及之前）：承担化解金融风险、处理国有银行不良贷款职责的四大AMC设立，初始具备较强的政策性，之后逐步向商业化转型；地方AMC的合法地位得到确立，但其业务范围受到一定限制。 AMC快速发展阶段（2014~2018年）：银行不良贷款余额走高且区域非金不良资产规模上升，银监会鼓励各省增设地方AMC且受让主体不受地域限制，不良资产处置方式更加多样化，政策的规范和支持使得地方AMC发展进入高峰。 AMC严监管时代（2019年至今）：AMC进入严监管时代，监管机构明确提出AMC要专注本地金融不良主业，严控经营风险和融资杠杆，不良资产行业迎来严监管、规范发展时代。 AMC从探索到高速发展，其监管政策也从推动发展向监管趋严演变。第一阶段探索时期，AMC的成立在处置商业银行不良和防范金融风险中起了关键作用，这一阶段的政策也是围绕推动AMC的组建和发展而 制定，并从设立门槛、业务范围、工作程序以及资产处置方式等多方面予以规范，为AMC的发展提供了政策支持，总体监管政策较为宽松，四大AMC在此阶段规模和杠杆迅速增长，成为全国性的资产管理公司。第二阶段高速发展时期，政策呈现出规范和支持双重特征，规范体现在银监会明确资管公司资本充足率的要求，同时禁止协助银行虚 假出表不良资产以及为非金融企业变相提供融资，这些措施有助于AMC规范运营，防止其脱离本源。支持体现在允许省级人民政府增设地方AMC，并且在债务重组之外允许以对外转让等方式处置不良资产，且对受让主体不受地域限制，降低了批量转让的门槛。由于政策 的逐步规范及相对宽松，地方AMC在此阶段发展迅速。第三阶段严监管时期，由于经济下行，叠加产业结构调整及新冠疫情影响，新时期不良资产呈现出涉及主体多、覆盖范围广、处置难度大、运作周期长 等新特征，AMC公司的发展面临新的机遇和挑战，一方面不良资产供给增加，另一方面处置难度加大，各地方监管局为规范AMC的经营，对于其经营管理、风险控制、主业经营提出更高要求，同时以监管政 策约束其投资行为及脱离主业的经营行为，监管制度的完善促进AMC 更为合规地发展，有助于发挥其防范化解风险的作用。 AMC（AssetManagementCompanies），即资产管理公司，主要从事批量收购、管理及处置不良资产的业务。自上世纪90年代，以承担处理国有银行不良贷款、化解金融风险职能的全国性资产管理公司（以下简称“金融AMC”或“全国性AMC”）诞生以来，经过多年发展，我国资产管理行业逐渐发展壮大，成为国内经济金融体系中的重要组成部分。其中，拥有金融牌照的全国性AMC是我国不良资产处置市场的主力军，银保监会数据显示，目前金融资产管理公司收购金融机构不良资产占银行业机构全部批量转出不良资产规模的80%以上；而主要定位于化解区域金融风险、服务区域经济的地方资产管理公司（以下简称“地方AMC”）亦对国内不良资产处置市场形成有益补充，地方AMC无金融牌照，根据是否获批参与省内不良资产批量转让业务，又可以分为持牌AMC及非持牌AMC。当前经济下行压力加大、宏观风险上扬，规范发展资产管理行业，对防范化解重大风险、维护区域及全国经济金融稳定具有积极意义。本报告从监管政策视角，回顾了包括全国AMC及地方AMC在内的资产管理公司的发展历史，并对未来AMC行业的政策趋势进行了简单展望。 AMC探索发展阶段（2013年及之前） 承担化解金融风险、处理国有银行不良贷款职责的四大AMC设立，初始具备较强的政策性，之后逐步向商业化转型；地方AMC的合法地位得到确立，但其业务范围受到一定限制。 由于上世纪80代的经济体制改革使得刚刚诞生的国有商业银行承担了过多国家宏观调控的任务，并导致金融乱象及无序放贷频现，同时，1997~1998年亚洲金融危机的爆发使商业银行的资产质量问题变得愈发突出，当时部分国有商业银行的不良贷款率居高不下，1997年召开的全国金融工作会议将化解国内金融风险作为战略任务。在此背景下，资产管理公司正式登上历史舞台，从初始主要从事政策性不良资产剥离业务逐渐商业化转型。具体而言： 组建阶段：1999年3月的《政府工作报告》明确提出“要逐步建立资产管理公司，负责处理银行原有的不良信贷资产”。1999年4月，承接建设银行3,000多亿元不良贷款的中国信达资产管理股份有限公司（以下简称“信达资产”）在北京挂牌成立，成为我国第一家全国性AMC。1999年7月，中共中央、国务院明确提出“推进建立金融资产管理公司的试点工作”，紧接着中国华融资产管理股份有限公司（以下简称“华融资产”）、中国长城资产管理股份有限公司（以下简称“长城资产”）和中国东方资产管理股份有限公司（以下简称“东方资产”）也相继成立，并分别承接工行、农行和中行的不良贷款，加上之前信达资产接收建行的不良贷款，四家AMC合计接收了1.5万亿元的不良贷款。这一阶段全国性AMC适应历史周期和行业浪潮，应运而生，主要是负责接收和处理国有银行的不良资产，收购对象较为明确且单一，收购方式具有较强的政策性。这期间，四家金融AMC仅负责剥离四大行的不良资产且按照1:1的对价比例收购（即政策性剥离），不良资产处置的现金回收率较低，总体效率不高。 发展阶段：为配合中国银行、建设银行、工商银行等国有大行业改制上市，四大AMC再一次对商业银行的不良贷款进行大规模剥离，与第一轮剥离不同，本轮不良资产收购价格由四大AMC与商业银行协商决定，政策性属性降低。2004年3月后，四家金融AMC开始尝试向商业性市场化收购转型，并逐步面向四大行之外的金融机构收购不良资产。2006年3月，《关于金融资产管理公司改革发展的意见》指出“AMC要向综合性的现代金融服务企业转型，具体可拓展到风险投资及担保、金融租赁、风险管理咨询、投资咨询、信用评级、征信服务、财务顾问、信托业务、汽车金融服务等多个方面”，从而确定AMC向现代金融服务企业转型的方向，开启AMC商业化转型发展道路。借助于金融危机、基建大潮及监管大放开，四大AMC大量收购不良资产，规模与杠杆均得以迅速提升， 已经和商业银行拥有相近的资产负债率。其中，截至2013年末华融资产和信达资产两家的总资产均已超过3,800亿元，华融资产、长城资产、东方资产三家的资产负债率均超过80%，信达资产的资产负债率也高达78%。 地方AMC方面，1999年第一家地方AMC上海国有资产经营有限公司创立，定位为投融资平台、国有企业改制改组平台、资金资产管理平台和盘活国有资产的通道，开始承担区域内不良资产处置业务。但此后地方AMC发展缓慢，2008年以前，我国仅在上海、广东等5个省市成立了国有独资的地方AMC，地方AMC处于探索发展阶段。2012年1月，财政部和银监会《对于不良资产批量转让管理办法》财金[2012]6号文，对地方性AMC作了限制性规定，每个省的AMC只能在本区域内批量受让（十户以上），处置方式只能是债务重组，不能转让。财金[2012]6号文的出台宣布地方AMC的设立不仅需要省级政府授权，还需要银保监会备案批准。从监管机构来看，地方AMC属于非金融机构，隶属地方金融监管部门管辖，同时明确AMC盘活金融企业不良资产、增强抵御风险能力的关键作用。此后，江苏、广西、浙江三省陆续成立地方AMC，这一阶段成立的8家地方AMC公司主要集中在沿海地区，其中上海国有资产经营有限公司、浙江省浙商资产管理有限公司由于设立时间较早，截至2021年末总资产均超过600亿元，规模较大的地方AMC对于当地的不良资产处置与盘活及金融稳定等贡献较大；同时由于成立时间早，处置不良资产的经验较为丰富，整体抗风险能力也较强。 表1：2013年及之前AMC相关政策 政策名称 《政府工作报告》 发文单位 国务院 发文时间 1999年3月 政策内容要点 要逐步建立资产管理公司，负责处理银行原有的不良信贷资产。 《金融资产管理公司条例》 国务院 2000年11月 规定四大AMC经营范围除不良贷款处置外，还包括：追偿债务；对所收购的不良贷款形成的资产进行租赁或者以其他形式转让、重组；债权转股权，并对企业阶段性持股；资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销；发行金融债券，向金融机构借款；财务及法律咨询，资产及项目评估。 《金融资产管理公司资产处置管理办法（修订）》 财政部 2004年4月 规范资产处置管理工作程序和资产处置行为，防范处置风险。 《关于金融资产管理公司利用外资处置不良资产有关外汇管理问题的通知》 国家外汇管理局 2004年12月 金融资产管理公司对外出售或转让不良资产，交易方案经主管部门批准后，应在批准之日起15个工作日内就外汇收支及汇兑问题报国家外汇管理局批准，并提交相关文件。金融资产管理公司以其拥有的不良资产作价出资组建外商投资企业的，应遵守外商投资企业外汇管理的有关规定，到外商投资企业注册地外汇分局办理相关手续。利用外资处置的不良资产中含有第三方担保的，金融资产管理公司应通知原债权债务合同的担保人。 《不良金融资产处置尽职指引》 银监会、财政部 2005年11月 规范不良金融资产处置行为，明确尽职要求。 《关于金融资产管理公司改革发展的意见》 财政部 2006年3月 AMC要向综合性的“现代金融服务企业”转型，具体可拓展到风险投资及担保、金融租赁、风险管理咨询、投资咨询、信用评级、征信服务、财务顾问、信托业务、汽车金融服务等多个方面。 《金融资产管理公司并表监管指引（试行）（20号）》 银监会 2011年3月 资产公司投资的法人机构符合下列条件之一的，应当纳入并表监管范围：（一）资产公司直接或子公司拥有，或与其子公司共同拥有50%以上表决权的机构；（二）资产公司拥有50%以下的表决权，但有下列情形之一的机构，应当纳入并表范围：1．通过与其他投资者之间的协议，持有该机构50%以上的表决权；2．根据章程或协议，有权决定该机构的财务和经营政策；3．有权任免该机构董事会或类似权力机构的多数成员；4．在该机构董事会或类似权力机构占多数表决权。（三）在确定能否控制被投资机构时，应考虑集团持有的该机构当期可转换公司债券、当期可执行的认股权证等潜在表决权因素，确定是否符合上述并表标准。对于当期可以实现的潜在表决权，应当计入资产公司对被投资机构的表决权。（四）其他有证据表明资产公司实际控制被投资机构的情况。（五）银监会有权根据资产公司的股权结构变动、风险类别确定和调整并表监管 范围。 《金融企业不良资产批量转让管理办法（财金[2012]6号）》 财政部、银监会 2012年1月 金融企业批量转让不良资产的范围包括：按规定程序和标准认定为次级、可疑、损失类的贷款；已核销的账销案存资产；抵债资产；其他不良资产。下列不良资产不得进行批量转让；债务人或担保人为国家机关的资产；经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的资产；国防军工等涉及国家安全和敏感信息的资产；个人贷款（包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款）；在借款合同或担保合同中有限制转让条款的资产。允许省级人民政府设立一家地方AMC，参与本省范围内不良资产的批量转让工作，但处置方式只能是债务重组，不得对外转让。 《外债登记管理办法》 国家外汇管理局 2013年5月 对外转让不良资产需按规定获得批准，并到外汇局备案 《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质、认可条件等有关问题的通知》（银监发[2013]45号） 银监会 2013年11月 划定地方AM