中国碳市场、绿证交易和绿色电力交易的政策梳理和衔接机制浅析

中国碳市场、绿证交易和绿色电力交易的政策梳理和衔接机制浅析 研究报告 委托单位： 德国国际合作机构（GIZ) 中德合作：碳交易，碳市场机制和减缓工业相关氧化亚氮排放项目 2022年6月，北京 Onbehalfof: oftheFederalRepublicofGermany 关于德国国际合作机构 德国国际合作机构(GIZ)是一家联邦企业，旨在帮助德国政府实现国际合作项目的各项目标，实现可持续发展。 出版方 德国国际合作机构(GIZ) 中德合作：碳交易，碳市场机制和减缓工业相关氧化亚氮排放项目项目联系人：张铮 网站：https://climatecooperation.cn/zh-hans/zhongde-qihou-bianhua-hezuo-zhichi-guojia-zizhu-gongxian-shishi-xiangmu/ 报告作者 王宇 清华大学能源环境经济研究所 声明 本文所表达的观点、解释和结论由作者所有，并不一定代表德国国际合作机构或德国联邦经济和气候保护部（BMWK）的观点。本文对所提供的信息不提供任何类型的担保。 目录 1.中国利用碳排放权交易体系控制温室气体2 2.中国利用市场机制推动可再生能源发展3 2.1.国家核证自愿减排量交易3 2.2.绿色电力证书6 2.3.绿色电力交易8 3.市场价格10 3.1.碳配额价格10 3.2.CCER价格11 3.3.绿证价格11 3.4.绿电价格13 4.绿证与绿电13 4.1绿证和绿电交易的关系13 4.2绿电交易与绿证交易的充分融合15 4.3绿证与可再生能源消纳保障机制的衔接16 5.绿色电力市场与碳市场的衔接17 5.1.碳市场中电力间接排放的核算17 5.2.跨市场交易17 5.3.绿证、绿电交易与CCER交易（用于抵销）18 6.应对可能的国际碳关税20 6.1.欧盟碳边境调节机制（CBAM）20 6.2.利用市场化机制应对国际碳关税21 7.总结和建议22 1.中国利用碳排放权交易体系控制温室气体 为应对气候变化，落实中国二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景，除调整能源结构、升级产业结构等传统政策之外，中国还逐步引入市场机制，持续推进全国碳市场建设，建立温室气体自愿减排交易机制，充分发挥市场作用，持续提升应对气候变化支撑水平。 碳排放权交易也被称为“总量和交易机制”，它对所覆盖行业的排放总量设定上限，并发放不超过上限的排放配额。每个配额通常对应于一吨的排放量。碳排放权交易覆盖的排放企业可以通过配额交易，进而形成碳价。因此，碳排放权交易是通过法律界定、人为建立起来的政策性市场，其设计初衷是为了在特定范围内合理分配减排资源，降低温室气体减排成本。碳排放权交易利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的重大制度创新，为处理好经济发展与碳减排关系提供了有效途径。 2011年，国家发展改革委批准了北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7地的碳排放权交易地方试点， 并于2013年起陆续启动上线交易。中国试点碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排 放单位，为全国碳市场建设运行奠定了基础、积累了宝贵经验。截止2021年底，试点碳市场配额累计交易量近5亿吨CO2，成交金额达122亿元人民币，成交均价近25元/吨CO2，对促进试点省市控制温室气体排放、探索达峰路径发挥了积极作用1。 在此基础上，国家发展改革委于2017年印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳市场建设工作正式开启。《建设方案》中明确指出“以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，建设全国统一的排放数据报送系统、注册登记系统、交易系统和结算系统等市场支撑体系，分三阶段稳步推进碳市场设计工作”。在发电行业碳市场平稳健康运行之后，将进一步把全国碳市场的覆盖范围扩大至钢铁、有色金属、建材、化工、石化、造纸、民航等高排放行业。 2018年，应对气候变化和减排的工作职能从国家发展改革委转至生态环境部。作为碳排放权交易的主管部 门，生态环境部于2020年底集中发布了一系列政策，包括：《碳排放权交易管理办法（试行）》，明确了全 国碳市场的各项定义，奠定了全国碳市场稳定运行的基础；《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的 重点排放单位名单》，明确了2013-2019年任一年排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）的发电实体（含其他行业自备电厂）将被纳入全国碳交易；《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，公布了对不同类别机组规定的配额分配方法及相应的单位供电（热）量的碳排放限值；《企业温室气体排放核算方法与报告指南（发电设施）》及《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，为准确掌握发电行业配额分配和清缴履约的相关数据，夯实全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围和完善配额分配方法的数据基础提供指导。 2021年7月16日，全国碳市场上线交易正式启动，纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖约45亿 吨二氧化碳排放量，成为全球规模最大的碳市场。截止2022年3月4日，全国碳市场碳排放配额累计成交量1.88亿吨，累计成交额81.80亿元人民，平均价格43.51元/吨CO2。 1数据来源：北京绿色交易所. 2.中国利用市场机制推动可再生能源发展 《可再生能源法》颁布以来，中国可再生能源发展已取得显著成就，但在“双碳”目标背景下，大力推进能源革命向纵深发展的战略路径为可再生能源带来新的战略机遇。2022年，国家发布的《“十四五”可再生能源发展规划》中明确提出坚持市场主导的基本原则，进一步强调了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确了营造公平开放、充分竞争市场环境的未来趋势。当前，中国可再生能源电力参与的市场机制主要包括国家核证自愿减排交易、绿色电力证书交易和绿色电力交易2。 2.1.国家核证自愿减排量交易 为保障自愿减排交易活动有序开展，调动全社会自觉参与碳减排活动的积极性；为逐步建立总量控制下的碳排放权交易市场积累经验，奠定技术和规则基础，国家发展于2012年组织制定了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》)。 《暂行办法》明确了国家核证自愿减排量（CCER,ChinaCertifiedEmissionReduction）的定义，即对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量；规定了CCER应在国家主管部门备案的交易机构内，依据交易机构制定的交易细则进行交易。2015年初，国家发展改革委出台《关于国家自愿减排交易注册登记系统运行和开户相关事项的公告》，温室气体自愿减排注册登记系统正式上线运营。同年，广州碳排放权交易所完成了全国首单CCER线上交易，交易量为20万吨CO2当量、交易额200万元，拉开了我国温室气体自愿减排交易的帷幕。 来自国家能源局的信息披露显示3，CCER共备案了200个减排方法学，9个交易机构，12个审定与核证机构和1315个减排项目；共计签发454批次（近400个项目）的约7800万吨项目减排量。中国自愿减排交易信 息平台挂网公示了其中254批次（234个项目）的约5300万吨备案减排量的相关信息：风电和光伏发电项目数量占比一半，而其备案减排量占公示总量的30%；水电项目32个，备案减排量占公示总量的1/4。 图1获得备案减排量的CCER类型及来源 林业,1 农村户 用沼气,41 水电,32 光伏发电,48 余热 发电,4天然气 发电,4其他，13 瓦斯发电,5 其他,43 生物质发电,15 风电,90 CCER获减排量项目数(个)热电联产,1 2国家能源局,“十四五”可再生能源发展规划.2022-06-01.https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202206/P020220602315650388122.pdf 3国家能源局，对十三届全国人大三次会议第4659号建议的答复http://zfxxgk.nea.gov.cn/2020-09/23/c_139540319.htm 水电,1342 农村户 用沼气,629 其他,1803 天然气发电, 568 光伏发电,274 瓦斯发电, 245 余热发电, 446 热电联产,6其他,265 风电,1246 生物质 发电,272 林业,1 CCER备案减排量(万吨) 图表来源：2021年中国碳市场年度回顾（中创碳投） CCER交易允许非重点控排企业进入碳市场，并为这些企业出售其经核定的CCER提供了交易平台，从而为我国碳交易体系引入了抵销机制。这意味着纳入配额管理的重点排放单位可以在全国碳市场中购买其他企业的碳排放配额，也可以选择在CCER市场上购买基于项目的CCER，用于抵销自己的碳排放量，完成履约。因此，CCER抵销机制不仅可以扩大碳市场参与主体，以市场化补偿手段，促进林业、清洁能源等环境友好型产业发展，还可以降低控排企业的履约成本。各试点碳市场都对CCER抵销履约做出了规定，包括CCER的项目类型、来源地区、时间点及具体操作流程和CCER可用于抵销的比例等（表1）。 为进一步完善和规范温室气体自愿减排交易，促进绿色低碳发展，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，国家发展改革委于2017年发布了《关于暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请的公告》；2020年生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》中明确“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销谈排放配额的清缴”；2021年国家生态环境部发布了《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，明确提出CCER的抵销比例不超过应清缴配额排放配额的5%，且不得来自纳入全国碳市场配额管理的减排项目。 目前已有约6000万吨的CCER被用于试点碳市场和全国碳市场配额清缴履约抵消，其中近3400万吨CCER被用于全国碳市场第一个履约周期内的配额清缴履约的抵销。自CCER开市以来至2021年12月，全国CCER累计成交4.43亿吨，其中2021年成交1.76万逾吨，占总交易量的近40%4。根据上海环境能源交易所披露数据，CCER价格由2021年1月的10元/吨升至2021年底的35元/吨左右，但与全国碳市场碳价水平相比，CCER仍可降低重点排放单位配额清缴履约的经济负担，从而受到青睐。 4成交数据来源：https://mp.weixin.qq.com/s/Sek5DZfuOui3IoQ_p5r3Uw 表1国内碳市场对使用抵销指标的规定5 试点 指标类型 使用比例 地域限制 时间、类型限制 全国碳市场 CCER 抵销指标使用比例不超过应清缴配额排放配额的5% 无 无 北京 CCER、节能项目碳减排量、林业碳汇项目碳减排量CCER、节能项目碳减排量、林业碳汇项目碳减排量 抵销指标使用比例不高于重点排放单位当年核发配额量的5% 京外项目产生的CCER不得超过其当年核发配额量的2.5%；优先使用来自与本市签署合作协议地区的CCER 2013年1月1日后产生的CCER、节能项目减排量2005年2月16日后开始实施的碳汇项目非来自HFCS、PFCS、N2O、SF6气体及水电项目非来自本市行政辖区内重点排放单位固定设施的减排量 优先使用京津冀地区产 天津 CCER 抵销指标使用比例不超过纳入企业当年实际排放量 生的减排量本市及其他试点碳市场 2013年1月1日后实际产生的减排量仅来自二氧化碳气体项目 的10% 纳入企业排放边界范围 水电项目除外 内的CCER不得使用 抵销指标使用比例不得超 上海 CCER 过试点企业该年度通过分 无 2013年1月1日后实际产生的减排量 配取得的配额量的5% 2010年12月31日后投入运行的减排项目 重庆 CCER 抵销指标使用使用数量不得超过审定排放