国际经济议程政治化与世界贸易组织改革困境
世界政治 ２０２２年第１０期 � 国际经济议程政治化与世界贸易组织改革困境∗ 徐秀军林凯文 【内容提要】近年来，全球范围内保护主义盛行，国际经济议程政治化趋势加剧，国际经济机制的运行与发展面临日益复杂严峻的挑战。作为当今世界最重要的多边贸易治理机制，世界贸易组织在促进全球开放合作方面发挥了不可替代的作用，但如今其职能发挥受到严重阻碍，各成员在具体议题上却形成了难以弥合的立场分歧。从国际议程设置的分析视角来看，由于政治议题嵌入和经济议题外溢，世界贸易组织改革的议题选择和议题界定均朝着政治化方向发展。政治议题嵌入拓展了世界贸易组织的政治功能，使世界贸易组织的议程触及对成员关系要求更高的政治领域；经济议题的外溢导致相关议题脱离经济收益的考虑范畴，从而增加了世界贸易组织成员达成一致意见的难度。在大国竞争甚至对抗日益加剧的背景下，世界贸易组织改革议程的政治属性日益增强，议程设置的工具化和武器化倾向日益凸显，各成员达成改革共识更加艰难。为此，各成员推进世界贸易组织改革必须排除各种政治因素的干扰，推动议程设置的去政治化进程，让世界贸易组织改革回归国际经济机制的基本定位和职能。 【关键词】国际议程设置；经济议程政治化；世界贸易组织；改革困境 【作者简介】徐秀军，中国社会科学院大学国际政治经济学院教授，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员；林凯文，中国社会科学院大学国际政治经济学院硕士研究生（北京邮编：１００７３２）。 【中图分类号】Ｄ８１５【文献标识码】Ａ【文章编号】１００６－９５５０（２０２２）１０－０１０１－２９ ∗本文得到国家社会科学基金重大项目“中国积极参与全球数字经济治理体系改革与创新研究”（项目批准号：２１ＺＤＡ０９６）的资助。感谢《世界经济与政治》匿名审稿专家的意见和建议，文中疏漏由笔者负责。 ·１０１· -引言 作为当今世界最重要的多边贸易治理机制，世界贸易组织（ＷＴＯ）在促进全球开放合作方面发挥了不可替代的作用。在成员构成上，ＷＴＯ拥有１６４个成员和２５个观察员，远远超过关税及贸易总协定（ＧＡＴＴ）缔结之初的２３个成员；成员涵盖联合国界定的４６个最不发达国家中的３５个，彻底改变了在ＧＡＴＴ缔结之初由西方阵营成员垄断的局面。ＷＴＯ的成立为国际贸易的快速增长提供了保障。从ＷＴＯ成立的１９９５至２０２０年，按美元换算的国际贸易额几乎翻了两番，实际贸易量也扩大了２．７倍，而同期全球经济总量仅实现２倍增长；同时，世界平均关税水平从１０．５％下降至６．４％。Ⓒ在新冠肺炎疫情暴发后，自由贸易和国际贸易治理的重要性愈加凸显。一方面，自由的国际贸易使许多国家获得了重要的医疗用品，对各国抗击新冠肺炎疫情起到了极大的帮助作用；Ⓒ另一方面，一个创新产品、服务、人员和数据可以跨境流动的开放市场有助于经济从疫情中恢复。③ＷＴＯ总干事恩戈齐·奥孔乔－伊韦阿拉（ＮｇｏｚｉＯｋｏｎｊｏ⁃Ｉｗｅａｌａ）指出：“贸易是抗击疫情的重要工具，其强劲增长凸显了贸易在支撑全球经济复苏方面的重要性。”Ⓐ然而，当前全球贸易便利化和自由化形势却不容乐观，ＷＴＯ也面临日益严峻的功能与效率赤字问题。 与此同时，ＷＴＯ未能及时反映近年来世界贸易格局发生的重大变化。从贸易主 体来看，以中国为代表的新兴经济体的快速发展正在打破原有的全球经济和贸易格局，其在全球经济和贸易总量中所占的份额不断增大。与之相反，工业化国家在全球经济和贸易总量中的份额呈持续下降趋势。这种格局变化不仅表现在经济权力从一个行为体转移到另一个行为体，更表现在当前主要经济体之间没有建立起良好的合作伙伴关系。冷战时期，美欧等发达经济体在国际贸易格局中占主导地位。冷战结束后，新兴经济体尤其是中国的国际贸易地位迅速提升，但在现行国际贸易体系中并未获得相应的制度性话语权。除非这些新兴国家能够积极参与新的国际经济治理体系 ⒸＴｈｅＷｏｒｌｄＴｒａｄｅＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，“ＴｈｅＷＴＯｓ２５ＹｅａｒｓｏｆＡｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔａｎｄＣｈａｌｌｅｎｇｅｓ，”ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｗｔｏ． ｏｒｇ／ｅｎｇｌｉｓｈ／ｎｅｗｓ＿ｅ／ｎｅｗｓ２０＿ｅ／ｄｇｒａ＿０１ｊａｎ２０＿ｅ．ｈｔｍ，访问时间：２０２２年１月８日。－ ⒸＲｉｃｈａｒｄＢａｌｄｗｉｎａｎｄＲｅｂｅｃｃａＦｒｅｅｍａｎ，“ＴｒａｄｅＣｏｎｆｌｉｃｔｉｎｔｈｅＡｇｅｏｆＣｏｖｉｄ１９，”ｈｔｔｐｓ：／／ｖｏｘｅｕ．ｏｒｇ／ａｒ⁃ ｔｉｃｌｅ／ｔｒａｄｅ－ｃｏｎｆｌｉｃｔ－ａｇｅ－ｃｏｖｉｄ－１９，访问时间：２０２２年６月２４日。 ③ＳｉｍｏｎＪ．Ｅｖｅｎｅｔｔ，ＣＯＶＩＤ－１９ａｎｄＴｒａｄｅＰｏｌｉｃｙ：ＷｈｙＴｕｒｎｉｎｇＩｎｗａｒｄＷｏｎｔＷｏｒｋ，Ｌｏｎｄｏｎ：ＣＥＰＲＰｒｅｓｓ， ２０２０，ｐ．２９． ⒶＴｈｅＷｏｒｌｄＴｒａｄｅＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，“ＧｌｏｂａｌＴｒａｄｅＲｅｂｏｕｎｄＢｅａｔｓＥｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｓｂｕｔＭａｒｋｅｄｂｙＲｅｇｉｏｎａｌＤｉｖｅｒ⁃ ｇｅｎｃｅｓ，”ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｗｔｏ．ｏｒｇ／ｅｎｇｌｉｓｈ／ｎｅｗｓ＿ｅ／ｐｒｅｓ２１＿ｅ／ｐｒ８８９＿ｅ．ｈｔｍ，访问时间：２０２２年１月８日。 ·１０２· 的程序设计中，否则这些组织的影响力和合法性就岌岌可危。Ⓒ从贸易客体来看，服务贸易和数字贸易的快速发展正在打破原有全球贸易结构。ＷＴＯ报告显示，２００５—２０１７年，全球服务贸易平均每年增长５．４％，增速高于货物贸易的４．６％；预计２０４０年全球服务贸易占全球贸易的份额将提高至５０％。Ⓒ近年来，数字技术的广泛应用使服务贸易的成本大幅下降，并推动数字贸易成为全球贸易增长的新动力。面对贸易结构和形式的变化，ＷＴＯ规则远不能适应新形势的需要。 在此背景下，各成员都认识到ＷＴＯ改革的必要性，并采取相应措施和行动推动ＷＴＯ的改革进程。早在２００４年，曾担任ＷＴＯ总干事的彼得·萨瑟兰（ＰｅｔｅｒＳｕｔｈｅｒ⁃ｌａｎｄ）就主持撰写了题为《ＷＴＯ的未来》的报告，并对ＷＴＯ的体制性问题提出多项改革建议。③２００７年，华威委员会（ＷａｒｗｉｃｋＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）在其发布的《多边贸易体制：出路何在？》中指出ＷＴＯ的五大挑战，并提出了一些具体的改革方案。Ⓐ２０１８年以来，ＷＴＯ改革议题受到国际社会更加广泛的关注：如２０１８年９月，二十国集团（Ｇ２０）贸易和投资部长级会议发表联合声明指出，多边贸易体制正面临严峻挑战，应加紧推动对ＷＴＯ进行必要改革；欧盟发布题为《ＷＴＯ现代化》的概念文件，并就规则制定、常规工作和透明度以及争端解决机制三方面提出改革方案；Ⓒ美国、欧盟和日本贸易部长发表联合声明，就发展中国家身份等ＷＴＯ改革的重点关切达成共识；中国提出ＷＴＯ改革的三项基本原则。⑥２０１８年１０月，加拿大邀请澳大利亚、巴西、智利、欧盟、日本、肯尼亚、韩国、墨西哥、新西兰、挪威、新加坡和瑞士等１２个国家和地区的贸易部长以及ＷＴＯ总干事在渥太华举行会议并发布关于ＷＴＯ改革的联合公报，认为ＷＴＯ要与时俱 Ⓒ黛布拉·斯蒂格：《ＷＴＯ制度的改革和以必要？》，载黛布拉·斯蒂格主编，汤蓓译：《世界贸易组织的制 度再设计》，上海人民出版社２０１０年版，第４—９页。 ⒸＷｏｒｌｄＴｒａｄｅＲｅｐｏｒｔ２０１９：ＴｈｅＦｕｔｕｒｅｏｆＳｅｒｖｉｃｅｓＴｒａｄｅ，Ｇｅｎｅｖａ：ＷＴＯ，２０１９，ｐ．６． ③ＰｅｔｅｒＳｕｔｈｅｒｌａｎｄ，ｅｔａｌ．，ＴｈｅＦｕｔｕｒｅｏｆｔｈｅＷＴＯ：ＡｄｄｒｅｓｓｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＣｈａｌｌｅｎｇｅｓｉｎｔｈｅＮｅｗＭｉｌｌｅｎｎｉｕｍ， Ｌａｕｓａｎｎｅ：ＷＴＯ，２００４． ⒶＴｈｅＷａｒｗｉｃｋＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，ＴｈｅＭｕｌｔｉｌａｔｅｒａｌＴｒａｄｅＲｅｇｉｍｅ：ＷｈｉｃｈＷａｙＦｏｒｗａｒｄ？Ｎｏｔｔｉｎｇｈａｍ：ＴｈｅＵｎｉ⁃ ｖｅｒｓｉｔｙｏｆＷａｒｗｉｃｋ，２００７． ⒸＥｕｒｏｐｅａｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，“ＷＴＯＭｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ：ＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏＦｕｔｕｒｅＥＵＰｒｏｐｏｓａｌｓ，”ｈｔｔｐｓ：／／ｔｒａｄｅ．ｅｃ．ｅｕ⁃ ｒｏｐａ．ｅｕ／ｄｏｃｌｉｂ／ｄｏｃｓ／２０１８／ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ／ｔｒａｄｏｃ＿１５７３３１．ｐｄｆ，访问时间：２０２２年２月１５日。 ⑥２０１８年９月２７日，中国商务部新闻发言人在例行发布会上首次针对ＷＴＯ改革进程阐述中国关于ＷＴＯ 改革的立场。２０１８年１１月２３日，中国发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》，并阐明了对ＷＴＯ改革的基本原则和主张。２０１９年５月１３日，中国向ＷＴＯ正式提交《中国关于世贸组织改革的建议文件》，并提出ＷＴＯ改革应坚持三项基本原则：第一，维护非歧视、开放等多边贸易体制的核心价值，为国际贸易创造稳定和可预见的竞争环境。第二，保障发展中成员的发展利益，纠正世贸组织规则中的“发展赤字”，解决发展中成员在融入经济全球化方面的困难，帮助实现联合国２０３０年可持续发展议程。第三，遵循协商一致的决策机制，在相互尊重、平等对话、普遍参与的基础上，共同确定改革的具体议题、工作时间表和最终结果。参见《中国关于世贸组织改革的建议文件》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆｃｏｍ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｊｉｇｕａｎｚｘ／２０１９０５／２０１９０５０２８６２６１４．ｓｈｔｍｌ，访问时间：２０２２年２月１５日。 ·１０３· 进改革相关规则。美国贸易代表办公室自２０１９年以来，连续三年发布的贸易议程和年度报告都针对ＷＴＯ改革提出了相关原则和立场。美国贸易代表办公室在《２０２１年贸易议程和２０２０年度报告》中提出“将重新参与包括ＷＴＯ在内的国际组织并成为其中的领导者；将与ＷＴＯ总干事和志同道合的贸易伙伴合作，对ＷＴＯ的实质性规则和程序进行必要的改革，以应对全球贸易体系面临的挑战”。Ⓒ２０２１年２月，欧盟发布《贸易政策审议———开放、可持续、坚定自信的贸易政策》文件，全面阐述欧盟贸易政策以及对ＷＴＯ所有职能进行改革的设想。Ⓒ７月１５日，美国、欧盟、日本及其他１２个成员以总理事会决议草案的形式提出《ＷＴＯ协定下提升透明度和强化通报义务的程序》提案，将ＷＴＯ改革聚焦于透明度和通报义务等具体议题。 但在过去数年间，ＷＴＯ改革并未取得实质性进展。在改革议程的关注焦点和优先度等方面，各方提出的ＷＴＯ改革建议存在明显分歧。这些分歧主要表现在两个方面：一是在改革的基本方向上，有的建议强调把人权等因素考虑进去的“宪政化”改革方案，Ⓒ有的建议认为ＷＴＯ应该致力于成为贸易合作论坛。Ⓐ二是在改革的具体议程上，组织成员也表现出不同的议题偏好。例如，在发展中国家的特殊待遇议题上，美国在２０１９年１月提交的《一个无差别的ＷＴＯ———自我指定的发展地位导致体制性无意义》文件中建议取消四类成员的发展中国家地位及特殊与差别待遇（ＳＤＴ），而发展中国家同年５月发表的《共同努力加强ＷＴＯ以促进发展和包容》成果文件要求ＷＴＯ改革反映发展中成员的利益诉求，帮助发展中成员进行能力建设。各方有关ＷＴＯ改革的分歧使其改革仍停留在寻求共识阶段而成效不彰。 总之，从ＷＴＯ发展进程来看，对其进行改革已成为各方共识，但改革仍然困难重重。究竟是什么因素导致各方在改革议题上产生了难以调和的分歧值得学界展开深入探讨。为此，本文试图提出一种基于国际经济议程政治化的分析框架，以此来梳理和分析ＷＴＯ议程设置政治化的客观现实，从而为解决其改革困境提供一种可能思路。 Ⓒ参见ＯｆｆｉｃｅｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓＴｒａｄｅＲｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｖｅ，“２０２１ＴｒａｄｅＡｇｅｎｄａａｎｄ２０２０ＡｎｎｕａｌＲｅｐｏｒｔ，” ｈｔｔｐｓ：／／ｕｓｔｒ．ｇｏｖ／ａｂｏｕｔ－ｕｓ／ｐｏｌｉｃｙ－ｏｆｆｉｃｅｓ／ｐｒｅｓｓ－ｏｆｆｉｃｅ／ｆａｃｔ－ｓｈｅｅｔｓ／２０２１／ｍａｒｃｈ／ｆａｃｔ－ｓｈｅｅｔ
