中美金融监管冲突缓和，地方中小银行风险凸显

NIFD季报主编:李扬 中国金融监管 胡滨 郑联盛刘贤达 2022年10月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 中美金融监管冲突缓和，地方中小银行风险凸显 摘要 2022年第三季度，中国经济较二季度整体有所改善，稳增长政策持续加码，通胀水平总体温和可控。为防范化解金融风险，保障金融体系平稳运行，对外与美方缓和监管冲突，沟通协调签署审计监管合作协议。对内有效处置个别中小银行风险事件，强化治理互联网贷款业务，规范商业银行数字化转型参与金融科技创新。保险资产管理公司、企业集团财务公司监管办法公布，严监管、强监管改革进一步深化。 本报告负责人： 胡滨 中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长 国家金融与发展实验室副理事长 本报告执笔人： 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 刘贤达 中国社会科学院金融研究所博士后 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 特殊资产行业运行 目录 一、监管冲突减缓，中美签署审计监管合作协议1 二、抓大不放小，银行风险防控持续深化2 三、多项政策出台，保险监管制度不断深化5 四、规范平台经济，互联网贷款业务监管加强6 五、优化规范发展，《企业集团财务公司管理办法》修订8 六、近期中国金融监管展望10 2022年以来，在国内各地疫情反复、俄罗斯乌克兰冲突深化等超预期因素影响下，我国经济复苏和金融稳定面临巨大压力，金融风险整体可控，金融体系整体保持稳定。2022年第三季度金融风险防控和金融监管改革主要集中在五个方面。一是中美金融监管冲突缓释，双方就审计监管合作协议达成一致，短期中概股被退市的风险降低，但中长期中美经济金融竞合交织态势仍未改变。二是个别村镇银行风险事件爆发，地方中小银行改革化险任务仍较为艰巨。三是“资管新规”配套措施进一步完善，《保险资产管理公司管理规定》发布，保险销售规则制定，防范保险销售误导、保护保险消费者合法权益监管实践仍有待提高。四是平台经济监管进一步深化，其与商业银行合作开展互联网贷款业务有待整改，地方中小银行是监管重点。五是《企业集团财务公司管理办法》迎来首次重大修订，贯彻强监管、严监管理念导向，在扩大开放、增强风险管理能力的同时，切实促进行业高质量发展和有效服务实体经济。 一、监管冲突减缓，中美签署审计监管合作协议 2022年8月26日，中国证监会、财政部与美国公众公司会计监督委员会 （PublicCompanyAccountingOversightBoard）签署审计监管合作协议，对相关会计师事务所合作开展监管检查和调查活动作出了明确约定，形成了符合双方法规和监管要求的合作框架。合作协议的重点在于将此前对上市公司的监管冲突化解为双方对会计师事务所的直接监管，包括允许美方于香港进行检查执法工作等，同时就日常检查与执法调查上的合作目的、合作范围、合作形式、信息使用、特定数据保护等重要事项进行了具体安排。 合作协议的签署，标志着双方通过加强合作解决“中概股”审计监管问题迈出了关键一步，为双方依法对共同监管范围内的会计师事务所开展日常检查和执法合作建立了监管合作机制，为下一步双方在符合各自法律规定和监管要求的前提下对等、高效开展合作奠定了基础，符合资本市场监管合作的国际通行做法。同时，合作协议的签署，对于提高会计师事务所执业质量、保护投资者合法权益具有积极意义，也有助于为企业依法依规开展跨境上市活动营造良好的监管环境。 此前，受中美关系及部分风险事件的影响，时任美国总统特朗普于2020年 12月18日签署《外国公司问责法》，对在美上市中国企业提出了额外上市保证以及额外披露要求，并要求提交审计工作底稿，进而引发双方监管冲突。 此次合作协议的签署在短期内缓解了中概股企业被动退市风险，然而长期来看，中美关系影响下的经贸和金融往来合作仍存隐忧，双方沟通协调仍需要进一步深化。此次监管政策的协调与安排展现了我国监管机构的灵活性，也凸显了我国更加主动、积极地参与国际资本市场建设和完善全球金融市场监管体系的决心。从长远角度而言，中国资本市场建设在优化自身投资环境的同时，亦应当注重与全球重要经济体及其金融市场的相互链接、深度合作与资源整合。为全球投资者参与中国发展提供有效途径，也为中国企业参与全球合作提供更大空间。 二、抓大不放小，银行风险防控持续深化 近年来，以强化宏观审慎管理为主线的金融监管改革与创新持续推进，我国系统性风险防范能力进一步提高。2022年9月22日，人民银行宏观审慎管理局发布文章《完善中国特色宏观审慎政策框架，筑牢系统性金融风险防线》，系统阐述了我国开展宏观审慎管理的总体思路、原则及政策框架，明确了政策目标、工具、传导机制和治理机制等，致力于“抓大”监管，着力强化对大中型银行特别是系统重要性银行的监管。人民银行、银保监会亦根据《系统重要性银行评估办法》，开展了2022年度我国系统重要性银行评估，认定19家国内系统重要性 银行，其中，国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行4家。按 系统重要性得分从低到高分为五组：第一组9家，包括中国民生银行、中国光大银行、平安银行、华夏银行、宁波银行、广发银行、江苏银行、上海银行、北京银行；第二组3家，包括中信银行、中国邮政储蓄银行、浦发银行；第三组3 家，包括交通银行、招商银行、兴业银行；第四组4家，包括中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行；第五组暂无银行进入。过去几年，我国实施了跨境资本流动宏观审慎管理框架、宏观审慎评估体系（MPA）以及系统重要性银行评估与监管等重大政策举措，逐步加强宏观审慎管理，较为有效地缓释系统性金融风险威胁，保障金融体系整体稳定与安全。特别是银行的主要风险指标都处于优良状态（详见表1）。 表12022第二季度银行机构主要监管指标 不良贷款余额 不良贷款率 资产利润率 拨备覆盖率 资本充足率 机构类型 （亿元） （%） （%） （%） （%） 大型商业银行 11873.15 1.33 0.882 245.26 17.25 股份制商业银行 5144.11 1.34 0.843 212.68 13.28 城市商业银行 4701.84 1.88 0.674 191.18 12.73 民营银行 152.72 1.49 1.062 283.52 12.44 农村商业银行 7543.99 3.30 0.698 137.57 12.24 外资银行 123.29 0.79 0.632 270.90 18.59 数据来源：CSMAR。 5 4 3 2 1 0 城市商业银行 股份制商业银行农村商业银行 大型商业银行 民营银行外资银行 不良贷款率% 与此同时，中小银行金融风险防控工作持续深化，金融监管当局不断加强对中小银行的监管。此前，河南等地个别村镇银行风险事件的爆发集中暴露了中小银行在管理、运营、合规和风控等领域存在的重大问题。个别中小银行股东通过关联持股、交叉持股、增资扩股、操控银行高管等手段实际控制中小银行，同时利用互联网第三方平台以及资金掮客等吸收公众资金，严重损害了储户合法权益，并造成重大金融风险。2022年7-8月，河南地方监管机构陆续发布公告，将对个别问题村镇银行的储户存款进行垫付，这在一定程度上降低了储户的风险。但是，这种应对举措一定程度上也反映金融监管有效性需进一步提升，存款保险制度等实施需要进一步加强。2022年8月18日，中国银保监会召开听取两会代表委员意见建议座谈会，对中小银行改革发展面临的困难与问题进行探讨，如不良资产处置、公司治理及决策机制、县级农村信用社自主权、防范和化解区域性金融风险等方面，着力有效防控中小银行风险以及问题机构处置。特别是农村商业银行不良率、拨备覆盖率以及资本充足率等都处于劣势（详见图1-3）。 图1商业银行不良贷款率（%）资料来源：CSMAR。 1000 800 600 400 200 0 城市商业银行 大型商业银行 股份制商业银行 民营银行农村商业银行外资银行 26 24 22 20 18 16 14 12 10 城市商业银行 大型商业银行 股份制商业银行 民营银行农村商业银行外资银行 资本充足率(%) 拨备覆盖率(%) 图2商业银行拨备覆盖率（%）资料来源：CSMAR。 图3商业银行资本充足率（%）资料来源：CSMAR。 过去数年，我国多家中小银行风险暴露，凸显中小银行监管存在不完善之处。违法犯罪分子通过多种迂回手段入股甚至控制地方中小银行，通过虚假手段非法吸收公众存款。另一方面，部分地方中小银行在互联网平台流量优势的“加持”下，通过开放平台“逾越”了区域经营的空间限制，吸收或迂回持有超出自身风险管理能力的存款或资产管理产品，明显提高金融系统复杂性，显著增加金融体系风险。在未来，地方监管机构一是应当注重政策执行，清查过往不符合当下监管要求的中小银行商业行为，严防历史遗留问题演化为重大金融风险事件；二是规范中小银行与互联网平台公司的业务拓展，这既包括规范商业银行与互联网平台公司的合作范式，亦要求中小银行增强自身风险管理能力和内部控制，杜绝盲目扩张，持续增强服务实体经济能力；三是加强投资者教育，警示风险品种规范 投资行为，在严厉打击违法犯罪行为的同时杜绝“兜底”等道德风险，规范市场行为。 三、多项政策出台，保险监管制度不断深化 300000 8 250000 6 200000 4 150000 2 100000 0 50000 -2 0 -4 资产总额 增速 资产总额（亿元） 资产总额增速（%） 自2003年以来保险资管公司发展取得长足进步，管理总资产接近27万亿元，在长期资金管理、大类资产配置、长久期资产创设和绝对收益获取等方面积累了丰富经验，成长为金融市场不可忽视的力量（详见图4）。 2014-01 2014-05 2014-09 2015-01 2015-05 2015-09 2016-01 2016-05 2016-09 2017-01 2017-05 2017-09 2018-01 2018-05 2018-09 2019-01 2019-05 2019-09 2020-01 2020-05 2020-09 2021-01 2021-05 2021-09 2022-01 2022-05 图4保险行业资产总额情况数据来源：CSMAR。 为进一步深化金融供给侧结构性改革，促进保险资产管理行业高质量发展，2022年8月5日中国银保监会发布《保险资产管理公司管理规定》（下称《规定》），对公司治理、风险管理、股权结构设计、经营业务范围及相关要求、监管手段和违规约束等提出了具体要求。一是新增公司治理专门章节。从总体要求、股东义务、激励约束机制、股东会及董监事会运作、专业委员会设置、独立董事制度、首席风险管理执行官、高管兼职等方面明确了要求，提升保险资产管理公司独立性，全面强化公司治理监管的制度约束。二是将风险管理作为专门章节。从风险管理体系、风险管理要求、内控审计、子公司风险管理、关联交易管理、从业人员管理、风险准备金、应急管理等方面进行全面增补，着力增强保险资产管理公司风险管理能力，切实维护保险资金等长期资金安全。三是优化股权结构设计。落实国务院金融稳定发展委员会扩大对外开放决策部署，对保险资产管理公司的境内外保险公司股东一视同仁