数字货币全球治理的进展、挑战与建议

WorkingPaperNo.202212Sept.15,2022 本文已发表于《国际经贸探索》2022年第9期 宋爽songshuang@cass.org.cn熊爱宗xiongaizong@163.com① 数字货币全球治理的进展、挑战与建议 【摘要】数字货币的全球治理框架分为核心平台、支柱机构和国际标准制定机构三个层级，各层级机构已经在加密资产的风险识别与监管、全球稳定币监管框架的制定、中央银行数字货币的研发合作与标准制定和加强跨境支付路线图等议题下展开治理活动。从当前进展来看，数字货币的全球治理面临着规则演进跟不上技术创新步伐、主要国家在治理中出现阵营分化、部分国家落实国际规则存在困难等挑战。中国已参与上述四项治理议题，但由于国内数字货币监管起步晚且参与全球金融治理的时间又迟于西方国家，中国在数字货币全球治理中面临困境。为把握数字货币全球治理机遇期，中国应尽快构建国内数字货币规则体系，加强同西方国家的规则借鉴与沟通合作，联合广大发展中国家提升治理话语权。 【关键词】数字货币；全球治理；全球稳定币；中央银行数字货币；跨境支付 ①宋爽系世界经济与政治所国际金融研究室助理研究员；熊爱宗系世界经济与政治所全球治理研究室副研究员、副主任，国家全球战略智库全球经济研究部主任。 数字货币近年的加速发展推动了该领域全球治理工作的全面展开。数字货币天然具有跨境属性，需要在不同机构、部门和司法管辖区之间进行协调，以确保对相关风险做出全球一致的反应。在技术创新的推动下，国家独立监管已无法适应数字货币在全球范围内的迅速发展，因此亟需建立完整的数字货币全球治理框架。比特币的价格在2017年高涨近14倍、脸书公司在2019年６月提出“天秤 币”设想、中国人民银行在2019年底试点数字人民币（e-CNY）都成为推动数字货币全球治理的里程碑事件。这些事件迅速反映在全球治理议题中，如二十国集团（G20）财长和央行行长会议在2018年强调了加密资产风险，在2019年底 讨论了全球稳定币风险，在2020年将中央银行数字货币（CBDC）和全球稳定币纳入“G20关于加强跨境支付的路线图”。上述治理动向表明，数字货币在全球金融治理中已经受到高度重视，数字货币各领域治理活动已全面展开。 同时，数字货币的国际竞争也已拉开帷幕，数字货币全球治理成为大国博弈的关键领域。主要国家深知数字货币全球治理工作对未来全球金融格局可能产生深远影响，因此高度重视数字货币发展战略，意图在数字货币全球治理中占据主导权。 自2021年以来，美联储主席鲍威尔多次强调美联储应在CBDC国际规则方面发挥主导作用。与此同时，中国也将数字货币全球治理视为优先事项。2020年11月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在《求是》杂志发表重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，提出中国要积极参与数字货币等国际规则制定，塑造新的竞争优势。同月，习近平主席在二十国集团（G20）领导人峰会发表讲话时指出，G20要以开放和包容方式探讨制定法定数字货币标准和原则，在共同推动国际货币体系向前发展过程中，妥善应对各类风险挑战。中国进入全球金融治理体系的时间晚于西方国家，数字货币作为新兴领域为中国提供了与西方国家平等参与全球金融治理的机会，但中国在数字货币 全球治理中仍面临制约。一方面，中国自身参与数字货币全球治理的能力还有待提升。国内尚未建立起针对数字货币的监管框架，该领域的学术研究和政策讨论也比较有限，难以为中国参与数字货币全球治理提供有力支持。另一方面，西方国家高度重视数字货币全球治理，有意遏制中国在该领域的影响力。2021年10月，七国集团（G7）的央行与国际清算银行（BIS）共同发布关于CBDC基础原则与核心特征的报告，意图主导CBDC全球标准。在此形势下，我们有必要系统梳理数字货币全球治理当前的进展和挑战，分析中国参与数字货币全球治理面临的困境，并有针对性地提出政策建议。 一、数字货币的分类、概念与联系 2008年，中本聪发表论文《比特币：一种点对点的电子现金系统》，奠定了加密货币及其底层分布式账本技术的基础。在该系统中，两个用户之间可以直接使用比特币进行交易，基于密码证明而无需依靠中介提供信用完成电子支付。这种加密货币秉承哈耶克的“货币非国家化”思想，脱离了主权国家的政府信用。对于缺少银行基础设施或正规金融体系无法有效运作的地区，比特币可以提供一种替代性的支付机制。2008年，美国房地产泡沫破灭引发金融危机，美国政府决定以政府资金吸收私营银行债务，将经济和社会危机转嫁给社会大众。在此背景下，分布式的加密货币系统为保护私人储蓄、抵御联邦政府使用公共资金救助私人银行造成的新威胁做出了努力，由此催生了“加密货币共产主义”思想。不过，缺乏信用背书和货币锚所导致的剧烈价格波动使加密货币的应用受到限制，也促使了私人发行的数字稳定币和货币当局发行的中央银行数字货币（CBDC）的产生。目前，这三类数字货币均已受到全球金融治理机构的关注。 加密货币以比特币为代表，是最早出现的数字货币类别，最先受到全球金融治理机构的重视和研究。例如，FATF(2014)探讨了虚拟货币(VirtualCurrency)的 概念，CPMI(2015)提出了数字货币(DigitalCurrency)的概念，IMF（2016）也对虚拟货币进行了研究。早期研究处于概念混用阶段，这些报告中使用的数字货币、虚拟货币等概念本质上都是在探讨具有分布式账本技术和密码学技术特征的加密货币。此后，FSB（2018）提出加密资产的概念：一种以加密技术和分布式账本技术作为其感知或固有价值的私人资产，可以被用作数字支付手段或具有数字支付手段的特征，但是不受任何发行人或其他数字代币背书。之所以冠以“加密资产”之名，是因为FSB(2018)认为比特币等数字货币不能实现标准的货币职能，价格波动性使其很难成为可靠的交易媒介和价值储存工具，而且没有任何政府或其他当局背书，也不具有法定货币地位。目前，国内外学术界对“加密货币”和“加密资产”的使用尚未统一，本文沿用FSB的做法，使用“加密资产”一词。 数字稳定币最早出现于2015年，在2019年脸书公司提出“天秤币”以后才作为单独的数字货币类别受到全球金融治理机构的重视。G7etal．（2019）最早对数字稳定币展开专门研究，指出数字稳定币具有许多传统加密资产的特征，但是它是通过与某种资产或一篮子资产挂钩来保持币值稳定。FSB（2020a）明确提出了数字稳定币的概念，认为其是一种旨在相对于某特定资产或一篮子资产保持价值稳定的加密资产。全球稳定币（GlobalStableCoin）则指有潜力在多个司法辖区大规模使用的数字稳定币，通常由具有广泛客户基础的大型科技公司或金融机构支持。数字稳定币包含全球稳定币，后者是全球治理机构研究的重点。IMF、IOSCO和FATF对于数字稳定币的研究，实际都落脚于全球稳定币。 伴随着加密资产的发展，全球金融治理机构开始关注CBDC的概念。BIS在2017年的三季度报告中将CBDC定义为可用于点对点交换的电子化中央银行负债（Bech&Garratt2017）。2020年6月，IMF的工作论文专门探讨了CBDC的定义，指出CBDC是主权货币的数字表示，由一国中央银行（或其他货币当 局）发行并将其作为负债管理（KifFetal．，2020）。IMF和BIS都将划分为批发和零售（或通用）两个类别，前者限于国家支付系统成员等预定义用户获取，后者则可由公众广泛获取。由于多数国家的央行已经实现了准备金或结算账户余额的数字化，因此，对CBDC的研究重点集中于意在替代现金的零售CBDC。 对前述三类数字货币的概念进行比较，可以看出它们之间的联系与区别。一方面，这三类数字货币有一个先后发展的过程，彼此又存在一定竞合关系，这决定了它们在全球治理中被视为一个整体。加密资产的早期发展暴露了其在发行和锚定机制上的缺陷，于是数字稳定币应运而生。因此，一些全球治理机构（如FATF）早先针对加密资产制定的规则，如今也逐渐推广到数字稳定币；还有一些全球治理机构（如BCBS）在制定数字货币监管规则时，索性将加密资产和数字稳定币放在一个整体框架下的不同类别予以考虑。加密资产和数字稳定币都由私人发行，可以被统称为私人数字货币，它们CBDC之间存在竞合关系。全球稳定币给法定货币带来的潜在竞争威胁成为CBDC近年加速发展的重要动力（陈伟光，2022），而二者在跨境支付中的潜在合作关系又使它们常常共同出现在有关跨境支付的治理议题中。在G20框架下，这三类数字货币的议题联系紧密。因此，本文也将这三者作为整体进行研究，以展现数字货币全球治理的全貌。 另一方面，这三类数字货币又具有明显的特征差异，因此治理重点有所不同。私人数字货币是数字货币发展的前沿领域，引领数字货币技术创新，其治理重点在于加强监管以应对各种新兴风险。对加密资产而言，缺乏发行主体和锚定机制是主要风险来源（如表１所示），因此，对于相关风险的识别和监管成为加密资产治理的核心内容。数字稳定币具有明确的发行主体和锚定机制，价格风险明显下降，能够发挥交易媒介的职能并且具有大规模应用的潜力。它的风险点主要在于国际上缺少针对私人数字货币大规模使用的监管框架，这成为数字稳定币的治 理重点。CBDC具有法定货币地位，将是未来数字货币体系中的主流领域。由于CBDC由各国货币当局直接发行，因此，其治理重点并非针对风险的监管，而是为实现各国系统互操作性而进行的国际标准制定。 表１：各类数字货币特征比较 加密资产 数字稳定币 中央银行数字货币 发行机制 挖矿、ＩＣＯ１ 法币兑换等 中央银行发行 锚定机制 无 有 有 分布式账本（DLT） 有 有 通常没有 受监管主体 第三方服务提供商 发行方、运营方 第三方服务提供商 法定货币地位 无 通常没有２ 有 注：１．ＩＣＯ即首次代币发行，是公司、企业家、开发者或其他发起人以他们创建的数字代币作为交换，为其项目融资的一种操作。 ２．在2019６月日内瓦召开的国际电信联盟（ＩＴＵ）法定数字货币焦点组第三次工作会议上，ＩＭＦ专家认为锚定法币的数字稳定币属于法币范畴。 二、数字货币的全球治理框架 全球金融治理是指用于管理国际上活跃的金融机构的广泛规则与程序体系，其支撑要素为对这些规则和程序做出权威性决定的公共机制（Germain，2001）。通常，全球金融治理可从三个层面进行研究：宏观层面强调理论解释和战略分析，中观层面侧重于组织结构和规则体系，微观层面聚焦特定行为体解决具体问题的经验分析（张发林，2020）。其中，中观视角提供了在特定领域中分析全球治理具有操作性的方向，既考虑到作为一种理念或宏观领域的全球治理，又兼顾全球 治理的具体内容（张发林，2018）。因此，本文对数字货币全球治理的研究主要在这一层面展开。在现有全球金融治理框架下，数字货币的治理工作稳步推进。当今全球金融治理体系由G20主导，可分为三个层次：核心平台、支柱机构和国际标准制定机构（谭小芬、李兴申，2019）。数字货币的全球治理工作已在这三个层次展开，主要平台和参与机构如图１所示。第一层是全球金融治理的核心平台G20。作为全球主要国家领导人级别的论坛，G20支持发达国家和新兴市场国家就世界经济稳定开展对话与合作。G20在数字货币治理领域的主要职能包括设定和讨论数字货币与全球金融稳定、监管体制改革的相关议题，引导各国当局和其他全球金融治理机构进行数字货币的政策协调。 第二层是全球金融治理的支柱机构，如金融稳定委员会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）和国际清算银行（BIS）等。这些机构主要对金融稳定、宏观经济等领域的重要问题进行跟踪和研究，及时识别风险并在必要时协调相关领域的国际标准制定机构和各国当局完善监管措施。FSB是G20治理框架下对全球金融体系进行监管和提供建议的最高级别国际组织。在数字货币领域，FSB贯彻执行G20工作部署，通过协调各国监管当局和国际标准制定机构加强数字货币的监管规则和政策来实现促进国