广东碳市场进展、挑战及趋势（中英文）

广东碳市场进展、挑战及趋势 哈佛气候协议项目 由与广中东国省能应源对基气金候会变化支研持究中心合作研究 Z曾e雪ng兰XuelanL黎i炜We驰ichiG郭u星o玥Xingyue 广东省应对气候变化研究中心 2021年6月 广东碳市场进展、挑战及趋势 哈佛气候协议项目 与广东省由应中对国气能候源变基化研金究会中支心持合作研究 Zen曾g雪Xu兰elanLi黎W炜ei驰chiGuo郭X星in玥gyue 广东省应对气候变化研究中心 2021年6月 致谢 本文是在中国能源基金会的支持下撰写的,是广东省碳排放权交易体系研究项目的一部分。在这一倡议中,哈佛项目与曾雪兰教授指导的广东省应对气候变化研究中心密切合作。哈佛项目得到了哈佛全球研究所、Enel基金会、哈佛大学气候变化解决方案基金会、哈佛肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心以及哈佛大学环境中心等其他倡议的支持。 哈佛气候协议项目 哈佛气候协议项目是哈佛校级倡议,成立于2007年,旨在识别和推进应对全球气候变化的科学合理、经济合理和政治务实的公共政策选择。哈佛项目广纳天下之贤才,依托世界各地主要思想家,对国际和国内气候变化政策的政策架构、关键设计要素和制度层面进行研究。哈佛项目由哈佛大学肯尼迪学院A.J.迈耶（A.J.Meyer）能源与经济发展教授RobertN. Stavins领导。更多信息请访问哈佛项目网站：www.hks.harvard.edu/hpca。 广东省应对气候变化研究中心 广东省应对气候变化研究中心（GDRCCC）以促进低碳绿色发展为宗旨,提供应对气候变化方面的技术和业务支撑。中心下设低碳战略与政策研究所、碳市场研究所、低碳信息与技术研究所三个研究所,共有来自环境、力学、统计学、交通和经济学等领域的30多名专业研究人员。团队目前正在开展中国国家和广东省碳市场的配额分配和MRV体系研究、低碳城市发展指标体系研究和碳排放峰值理论研究等课题。GDRCCC客户包括中国中央及省市级政府机构、国际政府机构和非政府组织。 曾Zen雪g兰( 引用信息 Xuelan),黎炜驰(LiWeichi),郭星玥(GuoXingyue).广东碳市场进 展、挑战及趋势.麻省剑桥：哈佛气候协议项.2021年6月. 哈佛气候协议项目讨论文件中表达的观点是作者的观点,并不一定反映哈佛肯尼迪学院或哈佛大学的观点。讨论文件未经正式审查和批准。这类文件列入本系列是为了征求反馈意见,并鼓励就重要的公共政策挑战进行辩论。版权属于作者。论文只可下载作个人用途使用。 广东碳市场进展、挑战及趋势 ZuelnagnX 曾雪兰教授/主任LeicWhi 黎炜驰 碳市场所副所长GinuogyXue 郭星玥工程师 1.引言 广东省应对气候变化研究中心 益临近，广东省作为中国发达省份，预计将会在接下来的发展中肩负更加重要的减排责 广东省是中国第一经济大省，GDP总量于 2019年率先突破10万亿人民币（折合约1.56亿美元），约为中国的十分之一左右，在国际上与加拿大、韩国等发达经济体的GDP总量相当。省内各地区的经济发展水平差异明显，土地面积占全省30%的珠三角地区产出了超过80%的GDP。整体能效水平在中国较为先进，在第二产业比重接近40%的情况下，单位GDP能耗仍能保持全国第2低的水平，仅次于服务业主导的北京市。一次能源消费结构相对均衡合理，传统化石能源比重不断下降，天然气、核能、可再生能源等清洁能源比重逐步提高至40%。“十三五”期间（2016-2020年），中央政府下达给广东省的节能减排目标为全国最严格档次。随着中国2060年碳中和目标的提出、2030年碳达峰目标的日 任。总体来说，广东经济相对发达，产业结构与能源结构较低碳，能源利用效率较高，但发展不平衡不充分问题仍较显著，进一步减排的成本较高。 对此，广东省引入市场化机制，以进一步低成本地促进广东省实现碳减排目标。广东碳排放权交易试点于2013年底正式启动，至今已步入第八个履约年度。广东碳市场目前已纳入电力、水泥、钢铁、石化、造纸、民航六个行业中年排放量超过2万吨的企业,企业数量约250家,覆盖广东省二氧化碳排放量约65%。经过持续的探索创新，广东已逐步建立起系统完备、公开透明、运行高效的碳排放管理体系和市场交易体系，配额体量排名全球前列，履约情况良好，配额交易活跃，减排效果显著。 2.广东碳市场重点要素及特点 2.1公开透明的政策体系 广东市场已建立起层次分明、科学规范、公开明的政法规体系。2013年，广东省人民政府印发了《广东省碳排放权交易试点工作方案》，对广东碳排放权交易试点建设作出总体性布局和原则性指导。此后，广东颁布了《广东省碳排放管理试行办法》作为总纲性管理文件，明确碳排放报告与核查制度、配额管理制度、交易制度、监督管理等相关总体规定。在上述文件制度框架下，主管部门制定了《碳排放配额管理的实施细则》、《广东省企业碳排放信息报告与核查实施细则》作为配套性管理文件；制定了《广东省年度碳排放配额分配实施方案》 （含控排企业名单）、《广东省企业（单位）二氧化碳排放信息报告指南》、《广东省企业碳排放核查规范》等文件配套性技术文件。广东一直致力于营造公开透明、可预期性强的市场环境，历年来均向社会全文公开上述政策文件，是有效信息公布最多的试点地区之一。基于这些公开信息，企业可根据其全年生产经营计划，预测当年度履约碳排放量、免费配额量、配额盈亏情况，合理统筹安排生产和碳排放管理活动，制定碳资产管理策略与方案，进而实现减排成本效益最大化。公开透明的政策体系，大大增强了企业参与碳交易的信心，提升了广东碳市场的稳定性和可预期性。 2.2多方参与的碳市场管理体系 在由碳政市府场牵建头、设多进方程参中与，广的东管已理逐机步制建。立起 政府统筹管理排权交易试点工作。 在广东省应对气候变化及节能减排工作领导小组、广东省国家低碳省试点工作联席会议的指导下，由广东省生态环境厅应对气候变化处专门负责碳排放权交易试点组织实施、综合协调和监督工作。实行省市二级管理机制，并从相关支撑研究机构抽调人员成立广东省碳排放权管理和交易工作小组，开展碳排放权交易机制研究与实施工作。 从机制层面落实利益相关方的参与。一 是建立省级配额评审委员会。碳市场的核心文件配额分配方案需经配额评审委员会评审通过后方能提请省政府审批并印发实施。配额评审委员会由主管部门、低碳领域专家学者、行业协会及企业代表组成，其中三分之二以上的成员为专家学者。二是建立配额技术评估小组。负责广泛收集企业意见并及时向主管部门反馈，对配额管理工作提出意见建议。配额技术评估小组由行业协会、企业代表、研究机构组成。三是每年进行系统、全面的培训。每年度广东均组织对地方政府主管部门、控排企业、核查机构的培训，一方面提高市场各方参与碳市场的基础能力，另一方面也在培训过程广泛听取各方对碳市场机制的意见和建议。自广东碳市场启动建设以来，已累计培训碳市场各方人员8000余人次。四是组织召开座谈会。在重大工作决策、计划、筹备等关键阶段，及时通过座谈会征求行业协会、控排企业、研究机构、投 资机构的意见建议。这种机制化、常态化的民主监督协商机制既有效支撑了主管部门在政策制定和实施过程中综合考虑各利益相关方的诉求，保障了决策的公平性、科学性，又大大减少主管部门自由裁量空间，为降低行政管理廉政风险发挥了重要作用。 引入究机构提供系统性市场技术支撑。碳市场机制涉及到各参与方之间的互动和协调，例如，MRV方法的效果与成本需要进行平衡，而MRV方法与配额分配方法的也有高度关联性，涉及政府、企业、第三方核查机构间的利益博弈；配额分配方法对不同利益相关方也有潜在差异化的影响等。因此，需要相对独立于上述参与方的研究机构进行机制设计，才能达到政策效果、技术优化、参与方利益的平衡。广东引入了相对独立于政府、企业和核查机构的研究机构，为碳市场的机制设计、技术管理工作提供支撑，协助主管部门开展宏观形势研判和情景分析，预测MRV体系和配额分配方法学对市场、行业和企业个体的实施效果和影响，最终形成在政策效果和实施成本相对平衡的方案供主管部门进行决策参考。 2.3严格细致的数据质量保障体系 严格致的企业碳排放信息告和核查 制度是广东碳交易体系的基石。在企业数据管理方面，一是成立行业报告技术专家小组，在企业报告过程中提供相关问题的答疑渠道，减少由此产生的相关错误。二是企业核查和审核做到两个100%——企业报告数据100%核查、核查结果100%专家审核。对审核过程发现问题的企业组织进行复查，未发 现问题的进行一定比例的抽查。抽复查完成后组织二次专家审核，直至问题完全解决。在核查机构管理方面，一是坚持由政府出资委托进行核查，通过公开招标遴选确定国内第三方核查机构名单，由省财政统一安排核查费用，保证核查结果客观、独立、公正。二是明确核查工作要求，核查前对核查机构进行系统培训，要求核查员必须持证上岗，要求核查机构须在内部建立技术内审制度。三是建立核查机构黑名单制度和绩效考核机制，根据《广东省碳排放信息核查工作管理考评办法》对各核查机构的监测计划、排放报告核查情况实行绩效考核，考评结果对社会公开，机构排名直接关系核查资质和核查任务分配，出现重大技术失误或违规行为的机构将被约谈警告，严重者将可能被列入黑名单或取消核查资格。 2.4刚柔并济的引导性履约机制 广东碳场履约机制以引导为主、惩罚为辅，多措并举确保企业按时履约。一是激励性措施。按照《广东省碳排放管理试行办法》规定，同等条件下，支持已履行责任的企业优先申报国家支持低碳发展、节能减排、可再生能源发展、循环经济发展等领域项目或资金扶持。二是沟通引导性措施。广东碳市场高度重视与企业的沟通，避免仅依靠强制力要求企业履约。面对履约存在困难的企业，主管部门和碳交易工作组共同与企业沟通协调，了解企业的实际困难，形成协助企业的对策建议。若地市主管部门沟通无效，则由省级部门进行沟通、约谈，引导企业完成履约工作。在沟通协调措施仍无效的 前提下，再启动执行处罚程序。三是惩罚性措施。主要包括：罚款，对企业未按时履约、虚报瞒报数据等违规行为进行罚款；配额抵减，对未履约部分的配额，在下一年的配额中进行双倍扣减；公告违规，向全社会公开企业违规行为；纳入征信记录，广东省政府与中国人民银行签订了金融征信系统信息报送协议，将出现重大违规行为的企业信息直接报送到央行金融征信系统，不良的征信记录将直接影响到企业融资。在这种刚柔并济的引导机制下，自试点启动以来，广东多年以100%履约率完成履约工作，为碳市场控排目标的实现提供了有力保障。 2配.5额持分续配创制新度有偿与免费相结合的 广东碳市场从启动之初即采用有偿和免费分配相结合的配额分配方式，是中国国内碳市场试点中率先实施制度化配额拍卖的试点。 有偿配额分配方面，广东持续探索各种竞价价格机制。由初期的固定底价优化至阶梯底价（每次拍卖逐步提升底价），并进一步优化为浮动底价（即政策保留价，取竞价发放前三个月二级市场平均成交价格），实现一级市场与二级市场交易价格挂钩，逐步起到价格发现、联动市场的功能。截至2020年3月，广东共组织了18次有偿配额竞价拍卖，拍卖收入超过8亿元人民币，增强了企业关于碳排放权“资源稀缺、使用有价”的理念，为广东省低碳发展工作的开展提供了资金支持。 免费配额分配方面，广东兼顾效率与公平，以基准法为主、历史法（历史排放法、历史强度法）为辅的方式进行配额分配，并争取逐步实现基准法全覆盖。前期，广东试点首先选取产品较单一、生产工序可比性较强的电力纯发电、水泥等行业实行基准法，覆盖的企业排放量占比约60%，其余行业采用历史排放法。2015年，经过两年的数据积累，选取条件成熟、排放量占比较大的燃煤热电联产机组，从历史排放法法优化为基准法。2016年，广东将热电联产基准法推广至燃气热电联产机组，将供热量与发电量折算为同一产品，与纯发电机组采取统一基准线。新增纳入的造纸、民航行业配额分配也以基准法为主。2019年，钢铁行业产品基准线从