被安全化的美国半导体产业政策研究报告

2022NO.6 (总第56期) 世界系列 从被“安防全范化”的到美“国遏半制导”体产: 复旦大大学学国网家络发空间展国与际智治能理治研理究综基合地实验室 业政策研究报告 从“防范”到“遏制”： 被安全化的美国半导体产业政策研究报告 复旦发展研究院 复旦大学网络空间国际治理研究基地复旦大学国家发展与智能治理综合实验室 2022年10月 报告作者 沈 逸 复旦发展研究院、复旦大学国家发展与智能治理综合实验室教授复旦大学网络空间国际治理研究基地主任 莫 非 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 课题基金 本文报告系国家社会科学基金重大项目《总体国家安全观视野下的网络治理体系研究》（17ZDA106）的阶段性成果 课题成员 江天骄复旦大学发展研究院副研究员、复旦大学网络空间国际治理研究基地主任助理 姚旭复旦大学发展研究院青年副研究员 胡冯彬复旦大学网络空间国际治理研究基地助理研究员陈骋复旦大学网络空间国际治理研究基地特邀研究员 段惠子复旦大学发展研究院在职博士后、上海开放大学助理研究员袁晓凤复旦大学网络空间国际治理研究基地办公室主任 王子玥复旦大学国际关系与公共事务学院本科生教学秘书高敬文复旦大学新闻学院博士研究生 复旦大学网络空间国际治理研究基地技术主管高瑜复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 宫云牧复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 王家胤复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 陈红妤复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 2 目录 摘要1 报告摘要1 核心观点3 一、“警惕”、“防范”与“遏制”：美国对华科技打压政策的调整5 （一）警惕阶段：重点打压中国军事技术的发展6 （二）防范阶段：着手打压中国电信技术的推广8 （三）遏制阶段：全面打压中国先进技术的超越10 二、安全化、简单化与符号化：半导体产业成为美国对华战略竞争的抓手15 （一）中美战略竞争加速了美国对半导体产业的“安全化”16 （二）中美战略竞争被“简单化”，美国将半导体产业塑造为对华战略竞争的抓手20 （三）先进半导体被“符号化”，成为美国释放对华安全焦虑的出口26 三、拜登政府“芯片战略”的内在紧张28 （一）拜登政府的半导体战略违背全球半导体产业的发展规律，且美国国内缺乏充分的半导体制造业基础的支撑29 （二）美国在半导体联盟中的影响力，不足以促使盟伴在“美国优先”的前提下，以“自掏腰包”的方式追随拜登政府的半导体战略31 （三）拜登政府对华半导体制造能力“过度封锁”的倾向，不符合盟友及设备供应商的利益33 结论与展望35 摘要 报告摘要 中美战略竞争关系滥觞于小布什执政时期，酝酿于奥巴马任内，并最终在特朗普执政时期全面开启。早在21世纪初，美国就已经开始打压中国的科技企业。但是，打压的重点和程度在不同时期存在显著的差异。小布什执政时期，美国重点警惕中国科技企业对中国军事现代化的支持。到了奥巴马执政时期，在军事现代化之外，美国开始逐步防范中国科技企业所谓的“网络间谍”与“网络攻击”行为，范围从传统安全向更加广义的中美战略竞争扩散。特朗普政府则是在中美战略竞争的框架下，进一步明确将“美国对华的科技优势”纳入了“国家安全”范畴。这一伴随认知变化而出现战略与政策调整，使得美国在对华博弈的过程中，对科技问题、中美科技关系的认知与实践呈现全面安全化态势。只要是涉及“先进技术”、“数据传递”等与美国存在技术竞争的中国实体，均遭遇了特朗普政府的积极针对与极限遏制。 而今，到了拜登政府执政时期，伴随中美战略竞争的全面展开，华盛顿决策圈形成了一种特殊的需求：寻找一个在认知上具有充分安全重要性的抓手，将其浓缩成为一个对华安全竞争的符号，以能够在国内外发挥政治动员的杠杆作用，维持对华战略焦虑在高位运行。同时，抓手本身也要符合一定的条件：其必须具有可被“绝对优先讨论”的性质，以更容易地获得一种超越常规政治条件的权力和机会，进而引领战略规划、政策制订和舆论引导，并作为一种特殊的动力，驱动政府更好的完成美国自身特定战略资源的整合和完善。由此，“半导体产业”成为了华盛顿决策圈的首选，并被塑造为对华战略竞争的抓手。 眼下，拜登政府的半导体战略呈现出“弱他”与“自强”并重的“两面性”特征。在国内层面，对于半导体领域的供应链中断、产品安全漏洞、技术竞争力相对衰退等方面的担忧，拜登政府试图采取“细致的防御性封锁”与“集中的进 攻性投资”相结合的方式，巩固美国在半导体领域的技术优势，以及完善本土的芯片制造业。同时，在国际层面，面对中国这一“最重要的战略竞争对手”，拜登政府试图协同“盟伴体系”与“复合阵营”，整合不同地区在半导体供应链中的专业化优势，形成“多打一”的竞争、封锁格局，以“规锁”中国在半导体领域的上升空间。 若从更长的历史时期看，美国之所以可以在对苏、对日科技竞争中取得胜利，其深层次的原因在于：美国的国家创新体系为高技术及相关产业的发展创造了良好的科技基础，进而配合种种针对战略竞争对手的科技限制措施，在国际与国内形成了遏制对手科技崛起的合力。但受制于美国自身的制度性因素，相关的打压机制在完成其历史使命后没有能够在缺乏新目标的情况下不断自我完善，甚至在某种程度上也没有持续存在。而今，面对中国的科技崛起，拜登政府能够采取的措施就是重新建构这种机制，尝试计划在国内外打造这种具有制度性的“合力”，并期望以此在对华的长期竞争中取得最后的胜利。但因为客观环境与技术自身特征的高速演化，其实践虽然表现出了相当明显的历史范畴内的相似性，但其具体实践与后果迄今为止仍然未能重现历史上的有效成果。总体来看，历史总是惊人相似，但不会简单重复。 今天的美国已经不具备三十年前的曾经拥有过的压倒性的国家实力与战略能力，今天的中国也早已高度融入了世界的产业分工与科创循环体系。眼下，即使在美国极具技术控制力、中国技术劣势较为显著的半导体领域，其也不具有足够的能力以可轻易承受的成本将中国从先进半导体的供应链中剥离。拜登政府芯片战略的内在“脆弱性”，为中国半导体产业的突围预留了空间，具体如下： 第一，拜登政府的半导体战略违背全球半导体产业的发展规律，且美国国内缺乏充分的半导体制造业基础的支撑。美国战略精英的主观认知无法在实体层面实质性的对冲这一规律带来的客观后果。 第二，美国在半导体联盟中的影响力以及半导体产业牵涉的巨大的现实利益，不足以促使盟伴在“美国优先”的前提下以“自掏腰包”的方式实质性地追随拜登政府的半导体战略。 第三，拜登政府对华半导体制造能力“过度封锁”的倾向，不符合盟友及设备供应商的利益。在舆论引导方面的优势最终难以真正成为可实践的政策，在认知以及预期塑造方面的效果最终难以实质性的达成美国预设的宏大战略目标。 核心观点 1.经济全球一体化、全球产业链和价值链的形成与固化，中国与全球经济体系的深度嵌套，使得美国在对华战略竞争中完全复制对苏冷战策略变得近似不可能。尽管在舆论引导上美国将继续保持复刻对苏冷战的高调宣示，但在实体操作层面上，美国的选择比预期的更加务实，保障美国经济增速，在至关重要的高技术领域维持美国的领先优势，保障美国在产业链上的优势地位，继而在尽可能长的时间内，使得美国在全球化体系中获得的收益高于中国，成为美国优先选择的目标。 2.中美战略竞争带来的霸权地位失落诱发的国家安全焦虑加剧了美国在认知上对于自身在全球“半导体供应链”中的脆弱性担忧，以及在当前数字经济时代发展“半导体产能”的紧迫现实需要，进而驱动美国在国家安全视域下理解分析“半导体产业”。而一旦“半导体产业”被界定为国家安全事务，则意味着“半导体”在美国国内比其他领域的问题更加重要，具有绝对优先的讨论地位，且在决策过程中更加倾向于以对冲产业和经济利益的“国家安全利益”即捍卫美国的霸权优势地位作为最重要的判定依据和标准。 3.中美战略竞争被“简单化”，本届美国政府将半导体产业塑造为对华战略竞争的最“简单”和直观的抓手之一。中美战略竞争的本质经济发展潜力—社会治 理能力之争，真正决定中美战略竞争走向的，是各自的经济动能与治理能力。然而，美国则将中美战略竞争的本质“简单化”地聚焦于“科技之争”，并继而更加“简单化”的认定只要通过一系列政策就能在较短时间内以较低成本“成功”地阻断中国带来的战略性挑战。在特朗普执政时期，美国主动发动了对华贸易摩擦，且这种碰撞快速升级成了科技脱钩。拜登则做好了与中国开展长期科技竞争的准备，企图通过关键半导体技术的封锁降低中国科技崛起的速度，进而赢得时间，让美国在新一轮技术创新与产业变革中继续占据科技领导地位。 4.先进半导体被“符号化”，成为美国释放对华安全焦虑的出口。先进半导体技术及相关产业在美国国内逐步成为了维护国家安全利益、彰显美国对华实力优势、阶段性赢得中美战略竞争的“象征性符号”。与此同时，在事实上缺乏单一有效“工具”以遏制中国科技崛起的情况下，作为美国极少数在经济领域可以有效制约中国的抓手，一切可以拉开中美在先进半导体技术差距的行动，均会在心理上对美国的决策圈起到“缓释焦虑”与“自我满足”的作用。每一次对华先进半导体技术的封锁，会阶段性地释放美国对华的安全焦虑；等新的安全焦虑累积到一定阶段，会再次驱动美国对华采取更进一步的先进半导体技术封锁行为。 5.在安全化、简单化、符号化的耦合影响下，美国国内形成了一种认知：只要占据先进半导体供应链的领导地位，就能最终赢得中美战略竞争的胜利。当美国越是面临对华战略目标与战略能力脱节的问题，就越是要在先进半导体领域找回战略自信。但事实是，先进半导体只是中美战略竞争的一小部分。美国基于半导体行业的“自信”难以辐射中美战略竞争全局，且极易被其在其他领域的安全担忧、突发事件所戳破。故而，在中美战略相持阶段，美国只能成瘾性地频繁加码半导体技术封锁，以显示自身依旧对华具有相当的战略优势和胁迫能力。 一、“警惕”、“防范”与“遏制”：美国对华科技打压政策的调整 竞争与合作均是国家间的主要互动方式，二者始终并存于中美战略互动之中。战略竞争则是国家间竞争关系的“高级形式”，不仅关系到双方实力关系的调整，更关系到双方在国际体系中秩序关系的紧张，既是“力量之争”也是“地位之争”。中美战略竞争关系滥觞于小布什执政时期，酝酿于奥巴马任内，并最终在特朗普执政时期全面开启。随着美国将中国的战略定位由“伙伴”调整为“对手”，其对华科技政策的基调也越发负面，从“防范”转变为“脱钩”。 间接竞争，是美国对华战略竞争的显著特点。核武器与中国常规军事力量的 迅速提升，使得美国在相当程度上排除了“短期直接摊牌”的选项；更加注重与中国展开一场类似“冷战”的间接竞争，最终目标总体上被设置在“长期竞争中”去的胜利。 经济全球一体化、全球产业链和价值链的形成与固化，中国与全球经济体系的深度嵌套，使得美国完全复制对苏冷战策略变得不可能。保障美国经济增速，在至关重要的高技术领域维持美国的领先优势，保障美国在产业链上的优势地位，继而在尽可能长的时间内，使得美国在全球化体系中获得的收益高于中国，成为美国优先选择的目标。 国内矛盾的变化、政党政治极化以及阶层之间的撕裂，使得美国无法复制对 苏战略博弈所需要的高度一致的国内政治环境。 基于上述考虑，“科技”逐渐成为了美国对华战略竞争与遏制的焦点领域。这里的科技，不仅仅是纯粹意义上的科学技术，而是涉及军事、经济以及产业三个维度：第一，避免中国通过低成本的科技跃迁改变与美国在军事领域的力量均衡；第二，迟滞中国经济发展的速度，延长中国在经济体量上超越美国所需要的时间；第三，在可能对未来经济发展具有正面外溢的关键领域，对中国进行全面的牵制乃至遏制。 基于上述认识，对华安全焦虑感的上升，驱动并促使美国对华科技打压持续 升级。21世纪以来，对中国实力增长的担忧以及对中国战略意图的疑虑，二者共 同作用使得美国的对华安全焦虑