2022年第8期《养老金融评论》内容概要

内部资料 妥善保存 养老金融评论 2022年第8期（总第81期） 郑秉文：养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择 王晓军：多支柱体系下如何打破商业养老保险的市场困境 董登新：澄清个人养老金的几个误区 胡继晔：券商如何代理养老目标基金 施文凯等：推动个人养老金发展的财税政策建议 中国养老金融50人论坛 www.caff50.net 中国养老金融50人论坛简介 中国养老金融50人论坛(CAFF50)由董克用教授联合华夏新 供给经济学研究院等多家机构共同发起，于2015年12月9日正式成立。论坛成员由政界、学界和业界具有深厚学术功底和重要社会影响力的人士组成。论坛主要关注养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三部分内容，致力于成为养老金融领域的高端专业智库，旨在为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识。随着对养老金融研究的深入，为了促进产业落地，贵州国康养老金融研究院于2021年1 月29日在北京宣布成立，致力于将自身建设成为一流、综合、专业的养老金融智库。 论坛学术顾问： 潘功胜王忠民胡晓义宋晓梧 论坛秘书长：董克用 常务副秘书长：张栋 副秘书长： 孙博王赓宇施文凯李洁 《养老金融评论》简介 《养老金融评论》是中国养老金融50人论坛月度官方刊物，秉承“专业性、前瞻性、国际性”的学术理念，以“为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识”为宗旨，重点反映论坛成员的学术成果与观点；跟踪国际理论前沿与实践动态；探讨中国养老金融改革与发展，促进养老金融领域交流与融合。我们诚挚欢迎业界、学界的专家踊跃撰稿，为我国养老金融发展贡献智慧。 《养老金融评论》编委会 主编： 董克用姚余栋 执行主编： 张栋孙博 编辑组成员：施文凯陈瑶 来稿、订阅及索要过刊等事宜，请发邮件至编辑部工作邮箱 caff50review@caff50.net进行联系。 目录 【本期重点关注】 郑秉文：养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择4 王晓军：多支柱体系下如何打破商业养老保险的市场困境49 董登新：澄清个人养老金的几个误区65 胡继晔：券商如何代理养老目标基金73 施文凯等：推动个人养老金发展的财税政策建议77 【养老金融观点集萃】 张栋：中国养老金体系：现状、困境与改革路径84 阳义南：促进粤港澳三地养老保险关系衔接的初步设想93 【CAFF50大事记】 2022年7月CAFF50动态101 导读：2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，决定推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系。个人养老金制度刚刚建立，相关具体实施细则正在制定之中。围绕第三支柱个人养老金的制度建设、财税政策、养老金融产品等具体议题，社会各界进行了深入分析和探讨。 本期《养老金融评论》重点关注如下内容：中国养老金融50人论坛核心成员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文教授对三支柱养老金理论嬗变与第三支柱模式选择的分析；中国养老金融50人论坛核心成员、中国人民大学统计学院院长王晓军教授分享在多支柱体系下如何打破商业养老保险市场困境；中国养老金融50人论坛核心成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授关于澄清个人养老金几个误区的思考；中国养老金融50人论坛核心成员、中国政法大学胡继晔教授对券商如何代理养老目标基金的分析；中国养老金融50人论坛青年研究员、中国财政科学研究院助理研究员施文凯关于推动个人养老金发展的财税政策建议的研究，以飨读者。 郑秉文：养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择 郑秉文：中国养老金融50人论坛核心成员、中国社会科学院世界社保研究中心主任 一、引言 众所周知，2018年5月1日启动为期1年的个人税收递延型商业养老保险试点，至今试点仍未宣布结束。在试点之初，保险公司曾做各种准备，到2019年6月时，参保人数达到4.52万人。但在两年 半后的2021年底，参保人数仅上升至5万多人，保费收入6亿多元。其中，在现有的参保人数中，有相当部分是保险公司内部职工，有些 本文摘自《华中科技大学学报(社会科学版)》，2022年第2期，转载时略有修改。 公司的“自保件”占比高达69%。这样的参保人结构和增长态势足以显示，个人税收递延型商业养老保险(以下简称“税延型商业养老保险”)基本处于停滞状态。税延型商业养老保险遭遇瓶颈是多重因素的结果，例如，税延比例较低，导致激励性不足；个税抵扣手续繁琐，致使可及性很差；销售费用低于普通商业保险产品，保险公司积极性不高；领取时个税缴纳比例较高，导致参保意愿低下；恰逢个税免征额提高，导致纳税人数量骤减等。 税延型商业养老保险是中国养老保险体系中第三支柱的一个组成部分。如果从“第三支柱”这个角度审视此次试点不及预期的原因，我们就会发现，税延型商业养老保险不仅是一款普通的带有税优支持的保险产品，而且是被纳入中国多层次多支柱养老保险体系中的一个重要支柱，应该从普通保险产品的思维定式中跳出来，对这项制度建设首先要进行功能定位，厘清第三支柱与第一、第二支柱的关系。党的十九届四中全会指出，要把加强普惠性、基础性、兜底性民生制度建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段；中央财经委员会第十次会议强调，要把普惠性、基础性、兜底性民生建设纳入人人享有合理分配格局和促进共同富裕的公共政策体系。在过去的一年里，党中央多次指出，要“规范发展第三支柱”。对第三支柱养老金进行功能定位，这是摆在决策者面前一个不可回避的问题。 从推进国家治理体系和治理能力现代化、促进共同富裕的高度来看待第三支柱，其功能定位一目了然：中国养老保险三个支柱覆盖人数如果一个比一个少，第三支柱处于金字塔的塔尖，成为很小一部分 人的“富人俱乐部”，这显然既不符合中央关于让改革发展成果更多、更公平惠及全体人民的发展思想，也不符合中国的国情，更不符合第三支柱的属性要求。在养老金三支柱理论和政策的演进与嬗变历史中，我们可以看到第三支柱的起源、发展过程，在这个过程中对第三支柱的功能定位充满争论，其焦点是：第三支柱是为少数人建立的制度，还是为多数人建立的制度?不同的功能定位、不同的理解和理念、不同的文化传统和具体国情，得出不同的结论，最终不同的第三支柱养老金制度走向不同的发展路径。 本文的学术贡献在于，较为深入地对三支柱养老金概念和政策史进行探源，对第三支柱功能定位的不同观点进行辨析，在此基础上对发达国家和转型国家的三支柱养老金体系特征做一鸟瞰，据此将其分为“金字塔型”与“哑铃型”两种类型，进而提出第三支柱的两种模式，即“附加模式”和“可替代模式”：覆盖率低的为“附加模式”，其结果将导致“金字塔型”三支柱结构；相反，第三支柱覆盖率高的为“可替代模式”，所获得的是“哑铃型”三支柱结构。同时，案例国家第三支柱的最佳国际实践说明，中国应选择“哑铃型”三支柱结构和第三支柱“可替代模式”。 本文的主要发现是，与第一、第二支柱相比，第三支柱的属性是去中心化的、独立的、精算中性的和DC型的，因此，中国构建第三支柱可以并只能选择“可替代模式”。这是基于中国三个最大国情的基本判断：一是中国人口老龄化导致养老保险替代率下降，这将是一个长期趋势，只有这个模式才能体现第三支柱的价值，这是必要性； 二是中国典型的二元劳动力市场条件下灵活就业群体十分庞大，尤其新就业形态发展迅速，构建“可替代模式”第三支柱具有急迫性；三是国民储蓄率位居世界前列，中等收入群体庞大，这说明第三支柱是有市场的，这是可行性。 总之，应在已有的“试错”基础上认真总结经验教训，先确立第三支柱的功能定位，这是下一步“规范发展第三支柱养老保险”的前提，只有这样，尽力而为和量力而行才有方向感，才能抓住第三支柱个人养老金的改革窗口期，避免再次错过发展机遇。 二、养老金三支柱理论的演进、形成及深远意义 (一)养老金三支柱理论对推动世界养老金改革的深远影响 1994年世界银行出版研究报告《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》，在对战后世界各国养老保险的发展特征进行归纳总结的基础上，提出养老金三支柱理论(doctrine)：第一支柱是政府管理的强制性DB型现收现付制公共养老金计划，在提供最低收入的基础上防止老年贫困的发生；第二支柱是由私人管理的强制性DC型职业养老金计划，这是由企业或个人建立的积累型储蓄账户，以减少对第一支柱的依赖；第三支柱由自愿性职业养老金或个人储蓄计划构成。围绕三支柱理论，世界银行提出一系列设计要素、核心目标和模式选项，由此形成一套较为完整的要素体系并向客户国进行推介，供各国政府参考。 后来，世界银行于2005年和2008年在其发布的另外两个研究报告中将养老金三支柱理论扩展至五支柱理论，但对各国政府、国际组 织和学术界产生巨大影响的仍是三支柱概念。虽然世界银行在其他重要的研究报告中也曾经使用“层次”(tier)的概念，甚至新西兰等一些国家对本国养老金体系结构的描述依然坚持使用“层次”，认为“层次”的概念更符合本国国情，但总的来说，“支柱”或“三支柱”概念的使用、传播和普及已被国际广为接受并纷纷进入各国和国际组织的官方文件，“三支柱养老金”概念及其制度框架逐渐得到国际社会的广泛认可并流行于各种语言文字的出版物之中。为对1994年前后“三支柱养老金”在互联网上出现频次进行比较，笔者分三个时段即1960—1994年、1995—2005年、2006—2021年对该概念进行检索，其中英文在这三个时段出现的频次依次是71条、1310条、9750条，德文出现的频次分别为77条、517条、2280条，西班牙文是1100条、4220条、15800条，法文是921条、958条、5100条。从四个语种出现的频次来看，1994年以前“三支柱养老金”概念较少有人使用，此后出现暴增，且呈越来越普及流行的趋势；从西文和法文的出现频次可看出，三支柱理念已传播至南美大陆和法语非洲。 世界银行提出的三支柱理论对包括中国在内的各国养老金制度改革产生了深远影响，概括起来可归纳为如下五方面。 第一，三支柱理论将养老金制度改革趋势提升到概念化(conceptualization)的高度。所谓“三支柱”比喻的“概念化”，一是指“支柱”概念的使用比其他比喻更贴切、准确，还可登大雅之堂，最终成为一个重要的养老金术语和主流改革范式；二是养老金改革被“支柱化”(pillarization)以后框定和厘清了不同养老金制度间的 边界，使国家、企业和个人的三类养老金边界清晰可见，政府、学界和社会等各阶层均认为其简单易懂；三是在被国际社会普遍接受之后各国间养老保险制度改革具有一定的可比性，相当于在一定程度上有了一个“标准化”的基本参照，有利于促进养老金的国际比较和取长补短，也有利于税收模式、管理模式、改革模式等方面的理论研究不断深化。 第二，三支柱理论成为国际组织和各国政府推动养老金“正统化”(orthodoxization)改革的一部分。虽然三支柱理论由世界银行提出并推介，具有明显的官方色彩，但更为重要的是，养老金改革在被“支柱化”后，其形象的比喻及其改革理念很容易成为改革的官方正统，而三支柱的“概念化”始终受到养老金学术研究领域的追捧，反过来成为国际社会和各国政府养老金改革“正统化”的基础，进而不断推动按“支柱”的“分类法”改革路线图进入各国立法进程。三支柱分类法的“正统化”极大地推动了各国第一支柱可持续性改革的不断深化、第二支柱的持续扩大和第三支柱的建立与推广的历史进程。 第三，三支柱理论提高了各国养老金体系的金融化(financialization)程度。世界银行提出三支柱理论正值经济全球化、人口老龄化的快速发展时期，很多国家的DB型第二支柱养老金正处于向DC型转变过程之中。三支柱理论明确提出第二支柱改革方向应为DC型预筹积累制形式，这在客观上加速了第二支柱从DB向D