CCUS 的法律和监管框架：IEA CCUS 手册

CCUS的法律和监管框架 IEACCUS手册 国际能源署 IEA研究全方位的能源问题，包括石油、天然气和煤炭供需、可再生能源技术、电力市场、能源效率、能源获取、需求侧管理等等。通过其工作，IEA在其31个成员国、11个协会国家及其他国家倡导提高能源可靠性、可负担性和可持续性的政策。 请注意，本出版物受到限制其使用和分发的特定限制。条款和条件可在www.iea.org/t&c/上在线获取 本出版物和此处包含的任何地图均不影响任何领土的地位或主权，不影响国际边界和边界的划定以及任何领土、城市或地区的名称。 资料来源：国际能源署。版权所有。国际能源署网站：www.iea.org 国际能源署成员国： 澳大利亚奥地利比利时加拿大 捷克共和国丹麦爱沙尼亚 芬兰法国德国希腊匈牙利爱尔兰意大利日本韩国立陶宛 卢森堡墨西哥荷兰新西兰挪威波兰葡萄牙斯洛伐克共和国 西班牙瑞典瑞士 土耳其共和国英国美国 IEA协会国家： 阿根廷巴西中国埃及印度印度尼西亚摩洛哥新加坡 南非泰国乌克兰 抽象的 碳捕获、利用和封存(CCUS)技术将在全球能源系统走向净零排放方面发挥重要作用。成功部署CCUS依赖于建立法律和监管框架，以确保CCUS活动的有效管理和二氧化碳的安全储存2. 一些国家已经为CCUS制定了全面的法律和监管框架。这些为越来越多的国家提供了宝贵的知识库，这些国家已经确定CCUS在实现其气候目标方面的作用 ，但尚未为CCUS，特别是CO2贮存。随着更多商业CCUS项目的开发，现有框架也越来越多地接受测试，为监管机构提供了重要的经验教训。 国际能源署。版权所有 这本IEACCUS手册是政策制定者和监管机构建立和更新CCUS法律和监管框架的资源。它确定了CCUS部署框架应解决的25个优先问题，介绍了全球案例研究并研究了不同的司法管辖区如何处理这些问题。该手册由基于网络的法律和监管数据库以及本报告末尾的示范立法文本提供支持。 致谢 本报告由国际能源署(IEA)能源技术政策司的碳捕集利用和储存部门编写。该报告由CCUS部门负责人SamanthaMcCulloch设计和指导。 主要作者是卡尔·格林菲尔德。该报告得益于与SciencesPo大学法律诊所的合作，MarineBrunier、AmandineCollard、AmjadElHafidi、MarieLorre和Jingyuan(Cloé)Zeng进行了大量研究和分析。国际能源署法律顾问办公室的JeremyLagelee和RachaelBoyd协调并监督了SciencesPo研究项目。AdamBaylin-Stern为报告的编写提供了相当多的投入。该报告还受益于IEA内其他专家的宝贵反馈，包括SaraBudinis、MathildeFajardy和RachaelMoore。 IEA通信和数字办公室协助并促成了最终报告和网站材料的制作，特别是AstridDumond、TalineShahinian和ThereseWalsh。IvoLetra和BarbaraMoure为法律和监管数据库的网络开发做出了贡献。 该报告由JustinFrench-Brooks编辑。 在编写报告期间，咨询了来自IEA以外的几位专家。他们的贡献非常宝贵 。这些专家包括： 卡尔加里大学奈杰尔班克斯 AdamBaylin-SternCarbonEngineering（前IEA）BrendanBeck世界银行集团 SabrinaBedjera加拿大自然资源部TylerChapman加拿大自然资源部 TimDixon温室气体研发技术合作计划(GHGTCP/IEAGHG)KathrynGagnon加拿大自然资源部ClaudeGauvin加拿大自然资源部SallieGreenberg伊利诺伊州地质调查局AnharKarimjee美国能源部ArthurLeeChevron 伊恩麦克唐纳壳牌卡罗琳·米尔恩·壳牌 AyamiSaimuraMitsubishiResearchInstituteYukimiShimuraMitsubishiUFGBank 国际能源署。版权所有 JocelynTaylor澳大利亚工业、科学部、 能源和资源 国际能源署。版权所有 目录 第1章引言6 第2章制定法律和监管框架19 第三章监管基础32 定义监管范围33 环境审查和许可37 启用先行者项目49 第4章CO的法律和监管问题2贮存52 确保安全可靠的存储54 解决长期存储负债67 第5章国际考虑和CCUS集线器72 促进CCUS中心80 第6章其他关键和新兴问题85 附件：监管范本文本94 国际能源署。版权所有 第一章简介 本CCUS法律和监管框架手册的背景 实现净零目标将需要广泛部署碳捕获、利用和储存(CCUS)。CCUS是唯一可以在包括重工业在内的关键行业深度减排的技术，同时也支持二氧化碳的去除2从大气中。在IEA到2050年净零排放情景（净零排放情景）中，CCUS部署增长了近200倍，达到超过 76亿吨二氧化碳2于2050年捕获。 如此规模的CCUS在全球的成功部署将取决于建立健全的法律和监管框架，以对CCUS活动进行有效的管理和监督。 此类框架将服务于多个目标，最重要的是确保安全、可靠和永久的CO2储存在深层地质构造中。CCUS法律法规还必须确保对环境和公众健康的保护，明确CCUS利益相关者的权利和责任，并为CO的发展、运营和长期管理提供法律基础。2存储资源。重要的是，对CCUS活动的有效监管有助于建立公众对该技术的信心和接受度。 国际能源署。版权所有 全球监管CCUS活动的经验正在增长。20多个国家和地方司法管辖区已经制定了CCUS的法律和法规，并且随着CCUS设施的运营或开发渠道的扩大，这些法律越来越多地得到应用。 到2022年初，大约30个商业CCUS设施在9个国家/地区运营——其中一些 可以追溯到1970年代和1980年代。尽管这些项目中约有三分之二集中在北美，但目前超过25个国家正在开发商业CCUS设施。对于一些国家来说，这些计划中的设施将率先测试CCUS的现有法律和监管框架；对于其他人，可能需要新的法律和法规。 这本IEACCUS手册是为CCUS制定和更新法律和监管框架的资源。它确定了CCUS部署框架应解决的25个优先问题，并提供了有关不同司法管辖区如何处理这些问题的全球案例研究。 该手册由全面的在线支持CCUS法律和监管数据库它提供了来自世界各地的CCUS立法方法示例。该手册还更新了2010年IEACCUS模型监管框架，其中包括示范立法文本在制定适合其国家或地区背景的CCUS立法时，为相关当局提供示例措辞作为参考。示范文本还提供了CCUS法律和监管框架中使用的常用术语的示例定义。 该手册没有考虑旨在激励对CCUS投资的立法和政策方法，为了 税收抵免或赠款计划的示例立法。尽管此类激励措施对于CCUS的广泛部署很重要，但这里的重点是对CCUS活动的法律监督和监管。 手册的结构如下： 第1章–介绍概述了监管CCUS活动的重要性，并确定了CCUS的关键监管问题。 第2章–制定法律和监管框架概述了政策制定者在制定法规时应考虑的问题。本章提供了一个六步流程，旨在帮助政府开始这一流程。 第3章–监管基础确定了为将CCUS活动纳入框架提供基础的基本监管问题。 第4章–CO的关键问题2贮存列出了框架必须解决的法律和监管领域，以促进安全可靠的地质储存。本章着眼于世界各国政府如何处理测量、监测和验证 、储存场地管理权的转移以及场地关闭后的责任等问题。 国际能源署。版权所有 第5章–国际问题和CCUS中心着眼于跨境项目产生的各种法律和监管问题和影响。 第6章–其他关键和新出现的问题随着CCUS技术的发展以满足净零未来的需求，进一步详细说明了监管考虑。 关于IEACCUS手册系列 实现净零目标将需要在全球范围内快速扩大CCUS，从数千万吨CO2到2030年及以后，今天的捕捞量将达到数十亿吨。 IEACCUS手册系列旨在通过分享全球良好实践和经验来支持CCUS的加速开发和部署。这些手册为政策制定者提供了实用的资源，帮助他们了解CCUS实施的一系列技术、经济、政策、法律和社会问题。 CCUS在实现净零目标方面的作用 CCUS是指涉及二氧化碳捕获、使用和储存的一套技术2.一氧化碳2可以从大型点源捕获，包括使用化石燃料或生物质作为燃料的发电和工业设施。一氧化碳2也可以通过直接空气捕获(DAC)技术直接从大气中捕获。如果不在现场使用，捕获的CO2可以通过管道、船舶、铁路或卡车压缩和运输，以用于各种应用，或注入深层地质构造（包括枯竭的油气藏和含盐含水层），在那里被捕获并永久储存。 CCUS作为减缓气候变化的选择具有相当大的战略价值，并将在实现净零目标方面发挥重要作用。在净零情景中，超过76亿吨(Gt)的CO2到2050年，在全球范围内被捕获、运输、使用或储存。CCUS为能源系统几乎所有部分的减排做出了贡献，具有四个主要作用： 解决现有能源资产的排放问题.如果不加以缓解，今天的电力和工业工厂可能会再排放600GtCO2直到它们的技术寿命结束——相当于当前全球能源部门排放 国际能源署。版权所有 量的近17年。这对于燃煤发电相对年轻的新兴经济体尤其重要 发电船队。在某些情况下，用CCUS改造这些工厂可能是一种战略选择，以帮助避免可能被“锁定”的排放。 减少难以减排的行业的排放.CCUS是减少某些部门排放的少数可用选项之一 ，例如重工业（水泥、钢铁和化学品生产）和长途运输（包括航空合成燃料） 。在净零情景中，大约40%的CO22050年捕获的来自与能源相关的排放和重工业的过程排放。 为低碳制氢提供平台.CCUS可以支持快速扩大低碳氢生产，以满足交通 、工业和建筑领域新应用的当前和未来需求。 从大气中去除碳.对于无法直接避免或减少的排放，CCUS代表了去除碳和提供 净零能源系统的重要技术方法。在净零情景中，大约2.4GtCO22050年从生物能源和DAC中捕获，其中1.9Gt2永久储存以去除碳，以平衡运输和工业中的剩余排放量。 监管CCUS需要考虑整个价值链 CCUS价值链示意图 国际能源署。版权所有 国际能源署。版权所有。 随着项目管道的扩大，监管CCUS的重要性 CCUS技术的扩大需要法律和监管框架，以确保有效管理二氧化碳2储存场所 、保护公众健康和环境以及CCUS活动的安全。监管框架还需要明确CCUS利益相关者的权利和责任，包括相关当局、运营商和公众，并为项目开发商及其投资者提供明确性和确定性。 虽然法律和监管框架应考虑CCUS价值链的所有方面（捕获、运输、使用和储存），但CO2存储通常是主要关注点，因为它可以提出新的和复杂的监管问题 。例如，框架必须明确CO的所有权、管理权和责任2那是要永久保存的。法规还必须确保适当的场地选择和安全运营，并在场地开发、运营和关闭的所有阶段减轻和管理风险。 此外，它们应为CO提供法律依据2存储、分配产权和管理资源竞争。 国际能源署。版权所有 与CO相关的监管问题2捕获、运输和使用通常属于现有工业活动监管框架的范围，包括石油和天然气、废物管理、工业场地的健康、安全和环境考虑、产权和运输。虽然与CO相比，这些领域可能需要对现有框架进行很少或不需要修改2存储，重要的是政府审查现有的国内和 国际框架，以消除CCUS部署的任何潜在障碍。 CCUS监管的经验不断增长和演变 2010年，IEA发布了一个示范监管框架，以支持正在开发或考虑开发大规模部署CCUS的监管方法的国家。该模型框架为制定法规提供了一个起点，“示范文本”可以酌情修改或添加。该模型框架已应用于墨西哥和南非（由世界银行支持 ）以及其他国家和地方环境的法律和监管框架审查。 自模型框架发布以来，在CCUS项目的监管方面积累了丰富的经验。此外，CCUS应用程序和技术不断发展，突出了监管方法需要灵活性以及定期审查现有框架的必要性。 约