社区再投资法案现代化：对 2022 年 5 月拟议规则制定通知的评论

HOUSINGFINANCEPOLICYCENTRE 研究报告 社区再投资法案现代化 对2022年5月拟议规则制定通知的评论 劳里好人朱军琳娜朱艾伦·塞德曼·约翰沃尔什珍妮克·拉特克利夫 2022年8月 关于城市学院 城市研究所是一家非营利性研究机构，提供数据和证据以帮助促进向上流动和公平。对于寻求加强决策、创造包容性经济增长以及改善家庭和社区福祉的变革者，我们是值得信赖的来源。50多年来，Urban提供了激发解决方案的事实——这仍然是我们今天的职责。 版权所有©2022年8月。城市研究所。允许复制此文件，归属于城市研究所。蒂姆·梅科的封面图片。 内容 致谢四 现代化1 程式23 需要24 参考 43 作者 44 声明独立 47 致谢 本报告得到住房金融创新论坛的支持，该论坛由支持高质量独立研究的组织和个人组成，这些研究为循证政策制定提供信息。本报告中纳入的大部分实证工作由全国经济适用房贷款人协会资助。我们感谢住房金融创新论坛、全国经济适用房贷款人协会以及我们所有的资助者，他们使Urban能够推进其使命。 所表达的观点是作者的观点，不应归因于城市研究所、其受托人或其资助者。资助者不决定研究结果或城市专家的见解和建议。有关城市研究所资助原则的更多信息，请访问urban.org/fundingprinciples。 ACKNOWLEDGMENTS 四 社区再投资法案现代化 《社区再投资法》（CRA）于1977年颁布，作为一系列民权法之一。该法的直接推动力是银行“红线”，即拒绝向社区（主要是少数族裔或移民）提供贷款，尤其是抵押贷款的做法被视为“高风险”。1在颁布CRA时，国会发现“[银行]有[a]持续和肯定的义务，以帮助满足其特许所在当地社区的信贷需求。”2反过来，银行监管机构将“评估该机构满足其整个社区（包括中低收入社区）信贷需求的记录，以符合该机构的安全和稳健运营。”3 最近一次对CRA法规的重大修订发生在1995年。自1977年颁布该法规以来，甚至自1995年以来，银行业发生了重大变化，包括整合以及互联网和移动银行的发展。我们赞赏三个银行监管机构齐心协力实现监管现代化和加强监管 o2022年5月发布的拟议规则制定通知(NPR)，4尽管复杂，但似乎设计得很好，可以在银行服务的所有社区中扩大获得信贷、投资和基本银行服务的机会，并提高银行、监管机构和公众的透明度、一致性和透明度。我们特别高兴地看到社区发展融资与零售贷款的分离。 我们很高兴有机会对此NPR发表评论，该NPR提议对实施CRA的法规进行广泛修订。我们将评论集中在NPR的三个领域，我们已经对其进行了大量的定量分析。在下一节中，我们将评论在抵押贷款零售贷款测试中对低收入和中等收入社区以及借款人的单独考虑。然后，我们分析了零售贷款基准和相关评估框架对封闭式抵押贷款的影响。接下来，我们讨论（1）购买贷款和再融资贷款是否应单独进行零售贷款测试，（2）非自住贷款是否应排除在零售贷款测试中，以及（3）多户贷款是否应纳入零售贷款测试。零售贷款测试。然后，我们评论NPR将对抵押贷款和小企业贷款施加的零售贷款评估范围的数量。最后，我们对特殊目的信贷计划和与CRA相关的数据的公开可用性发表了简短的评论。 我们支持在抵押贷款零售贷款测试中区分低收入和中等收入社区和借款人 我们对家庭抵押披露法案(HMDA)和美国社区调查(ACS)数据的分析强烈支持区分低收入和中等收入社区和借款人对评估银行贷款的积极影响。这将使银行、监管机构和社区能够更好地了解银行如何为CRA明确关注其职责的社区提供服务 。因此，我们支持并赞扬NPR所做的改变。 根据现行的CRA法规，银行会根据其对中低收入(LMI)社区和LMI借款人的服务进行评估。NPR建议分别评估银行对社区和借款人的低收入和中等收入类别的贷款。5我们支持这种分离，因为它承认低收入和中等收入社区与低收入和中等收入借款人在服务不足的程度和种族构成方面存在根本差异。 低收入社区和低收入借款人的抵押贷款很少，特别是在低收入少数族裔社区和低收入少数族裔借款人 表1比较了2018年和2019年美国（所有贷方）抵押贷款总额的份额与每个种族和收入类别中人口普查区（或社区）的份额。整体而言，低收入社区占所有人口普查区的7.9%，但仅获得抵押贷款总额的2.2%。此外，以少数民族为主的低收入社区的抵押贷款特别稀缺；这些社区虽然占总面积的4.9%，但仅获得1.1%的贷款。（我们将一个以少数族裔为主的社区定义为非白人家庭比例大于70%的社区。）中等收入社区作为一个整体表现要好一些；他们获得了14.3%的贷款，占总贷款的22.4%。但以少数民族为主的中等收入社区仍然落后；他们只收到了3.2%的贷款，但占总贷款的7.3%。 同样，在借款人层面，虽然28.0%的家庭（包括11.6%的少数族裔家庭）收入较低，但他们分别仅获得8.0%和 2.5%的抵押贷款（表2）。相比之下，中等收入借款人，包括中等收入 少数族裔借款人的表现要好得多：17.7%的家庭，包括6.2%的少数族裔家庭，收入适中，他们分别获得19.8%和 5.8%的抵押贷款。 表格1 按社区收入和种族划分的抵押贷款和土地份额 占抵押贷款总额的份额 低收入社区 中等收入社区 低收入指数社区 所有街区 主要是少数民族1.1% 3.2% 4.3% 8.1% 混合社区0.9% 5.7% 6.5% 25.6% 主要是白色的0.2% 5.4% 5.7% 66.3% 所有社区2.2% 14.3% 16.5% 100.0% 人口普查区的份额主要是少数民族4.9% 7.3% 12.1% 16.5% 混合社区2.3% 8.1% 10.4% 26.5% 主要是白色的0.7% 7.0% 7.7% 57.0% 所有社区7.9% 22.4% 30.3% 100.0% 社区 社区 社区 社区 资源：作者的计算基于2015-19年美国社区调查数据和2018-19年房屋抵押披露法案数据。 笔记：LMI=低收入和中等收入。这些数据是指一到四个单元的单户住宅的封闭式贷款。这些是国家级数据。以少数族裔为主的社区是指非白人家 庭比例大于70%的人口普查区，混合社区是指非白人比例为30%至70%的人口普查区，而以白人为主的社区是指非白人比例为小于或等于30% 。 表2 按收入和种族划分的抵押贷款和家庭份额 低收入借款人中等收入借款人低收入指数借款人 所有借 款人 占抵押贷款总额的份额少数借款人 2.5% 5.8% 8.2% 26.1% 白人借款人 5.5% 14.0% 19.5% 73.9% 所有借款人 8.0% 19.8% 27.7% 100.0% 住户比例少数民族家庭 11.6% 6.2% 17.8% 33.0% 白户 16.5% 11.4% 27.9% 67.0% 所有家庭 28.0% 17.7% 45.7% 100.0% 资源：作者的计算基于2015-19年美国社区调查数据和2018-19年房屋抵押披露法案数据。 笔记：LMI=低收入和中等收入。这些数据是指一到四个单元的单户住宅的封闭式贷款。这些是国家级数据。 与中等收入社区相比，低收入社区以少数族裔为主的比例要高得多 大多数低收入社区（4.9/7.9=62%）主要是少数族裔，而中等收入社区中只有三分之一（7.3/22.4=32%）主要是少数族裔（表1）。这反映了低收入和中等收入社区的种族构成存在显着差异。更重要的是，这种差异无处不在，影响着大多数大都市地区。在100个最大的大都市统计区中，除了少数几个，从最大（图1A）到最小（图1B），低收入社区与以少数族裔为主的社区的重叠程度高于中等收入社区。 图1A MSA级别的低收入和中等收入社区中主要少数族裔社区的份额 第一层 城市学院 资源：2015-19年美国社区调查数据。 笔记：MSA=大都市统计区。以少数族裔为主的地区是指非白人家庭比例超过70%的人口普查地区。该数字包括100个人口最多的MSA。人口 层级按每个MSA中家庭数量的降序分类。垂直的黄线和蓝线分别反映了中等收入和低收入社区中以少数民族为主的地区的全国份额。 图1B 在大都市统计区域级别，低收入和中等收入社区中主要是少数族裔社区的份额 2级 城市学院 资源：2015-19年美国社区调查数据。 笔记：MSA=大都市统计区。以少数族裔为主的地区是指非白人家庭比例超过70%的人口普查地区。该数字包括100个人口最多的MSA。人口 层级按每个MSA中家庭数量的降序分类。垂直的黄线和蓝线分别反映了中等收入和低收入社区中以少数民族为主的地区的全国份额。 与社区相比（表2），向低收入和中等收入借款人提供的总抵押贷款和银行贷款并未因种族而有很大差异（即少数族裔借款人获得了约30%的低收入和中等收入借款人贷款，和LMI借款人）。 低收入、中等收入和主要是少数族裔社区获得的抵押贷款，尤其是银行贷款的比例低于其比例 在图2中，我们比较了低收入、中等收入和LMI社区的房主份额、银行和非银行的抵押贷款总额以及仅银行的抵押贷款（银行贷款）。我们还对主要是少数族裔的社区进行了相同的比较。在所有情况下，总体贷款都低于当前的房主份额，非银行机构的表现始终优于银行。与目前的房主份额（2.7%）相比，低收入社区仅获得2.2%的抵押贷款和2.0%的银行贷款。中等收 入社区拥有16.0%的房屋所有权份额，并获得14.3%的抵押贷款和12.4%的银行抵押贷款。主要是少数族裔社区（包括低 收入和中等收入社区）拥有10.0%的房屋所有权份额，但仅获得8.1%的抵押贷款和5.9%的银行贷款。 图2 按社区收入和种族划分的房主份额、抵押贷款和银行抵押贷款 房主 抵押贷款 16.5% 银行贷款 14.4% 房主 2.7% 抵押贷款 2.2% 银行贷款 2.0% 房主 16.0% 抵押贷款 14.3% 银行贷款 12.4% 房主 10.0% 抵押贷款 8.1% 银行贷款 5.9% 低收入社区 LMI社区 18.7% 主要是少数族裔社区 中等收入社区 城市学院 资源：作者的计算基于2015-19年美国社区调查数据和2018-19年房屋抵押披露法案数据。 笔记：LMI=低收入和中等收入。这些数据是指一到四个单元的单户住宅的封闭式贷款。 向低收入借款人提供的抵押贷款远未达到使用其家庭和房主份额的基准 图3比较了按收入类别划分的家庭和房主的份额与抵押贷款的份额和银行贷款的份额。银行对低收入借款人的贷款（7.0%）低于整体贷款（8.0%），而且这两个份额都远低于房主份额（19.0%）。与低收入家庭的总体比例（28.0%）相比，所有这些数字都相形见绌。对于中等收入借款人而言，银行贷款（17.6%）与中等收入家庭的比例（17.7%）大致相同，高于 中等收入房主的比例（15.9%）。尽管如此，银行贷款仍落后于中等收入借款人的整体抵押贷款（19.8%），这表明非银行机构在向该群体提供贷款方面的表现明显优于银行。 图3 家庭 房主 25.0% 抵押贷款 26.1% 银行贷款 21.2% 低收入借款人 LMI借款人 不同借款人的家庭份额、房主份额、抵押贷款和银行抵押贷款 家庭 45.7% 房主 34.9% 抵押贷款银行贷款 家庭 24.6% 27.7% 28.0% 房主抵押贷款 8.0% 19.0% 银行贷款家庭 7.0% 17.7% 房主 15.9% 抵押贷款 19.8% 银行贷款 17.6% 中等收入借款人 33.0% 少数借款人 城市学院 资源：作者的计算基于2015-19年美国社区调查数据和2018-19年房屋抵押披露法案数据。 笔记：LMI=低收入和中等收入。这些数据是指一到四个单元的单户住宅的封闭式贷款。 银行贷款服务于少数借款人，尤其是黑人借款人 图3显示，对于少数借款人而言，银行贷款份额（21.2%）大大低于房主份额（25.0%）或抵押贷款份额（26.1%）。 表3进一步按种族和族裔细分了少数群体。在