从现状动力到改革动力

1欧盟的小边主义欧洲内部外交的机遇与风险Kai-Olaf Lang / Nicolai von Ondarza维谢格拉德、魏玛三角、北欧国家或欧元区：在区域和职能上组织起来的欧盟成员国集团在其政策制定中的重要性明显增加。然而，这种新的“小多边主义”对于欧盟的稳定是矛盾的。国家集团可以助长分裂和缺乏透明度，例如通过排斥、制衡——尤其是针对德国——以及加强政府间程序。但它们也有助于欧盟的运作，无论是通过制定议程、调和利益还是作为外交桥梁。因此，柏林不应仅仅将这些团体视为危害联盟统一的有害离心力。相反，德国应该有针对性地转向这些形式，因为这将特别提高对欧盟中小型国家的包容性。现在是一个熟悉的景象：欧盟成员国集团在峰会前的峰会上进行协调，以便联合起来影响欧洲理事会的决定。例如，在欧盟国家元首和政府首脑于 2016 年 9 月在布拉迪斯拉发开会讨论英国退欧后欧盟的未来之前不久，维谢格拉德集团 (V4) 就公布了共同优先事项。V4，即波兰、匈牙利、捷克共和国和斯洛伐克，强烈反对在欧盟分配难民（见 SWP 评论 22/2017）。在布拉迪斯拉发商定的联盟路线图中，他们几乎完全战胜了难民危机在欧洲层面主要通过增加边境保护来应对。欧盟内部日益增多的群体形成也使得共同体的分界线更加明显。同样在 2016 年 9 月，一组欧盟南部国家（法国、希腊、意大利、马耳他、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯）首次成立，从而记录了欧元区的南北分裂。 2016 年 6 月 24 日，也就是英国脱欧公投后的第二天，欧盟六个创始国的外长在柏林会晤时遭到了非参与国的严厉批评。排他性的会议，因此，正在分裂联盟，特别是在当前的关键阶段。博士Kai-Olaf Lang 是高级研究员，博士。 Nicolai von Ondarza 欧盟/欧洲研究小组副组长SWP 新闻 72018 年 1 月科学与基础政治德国国际政治与安全研究所SWP 更新 2波罗的海国家 3 爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛比荷卢三国比利时、卢森堡、荷兰欧盟-33 德国、法国、英国欧元区 19 比利时、德国、爱沙尼亚、芬兰、法国、希腊、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、奥地利、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、塞浦路斯共和国G66 德国、法国、英国、意大利、波兰、西班牙创始国6 比利时、德国、法国、意大利、卢森堡、荷兰非欧元国家8 保加利亚、丹麦、克罗地亚、波兰、罗马尼亚、瑞典、捷克共和国、匈牙利北欧波罗的海八国6 (8) 丹麦、爱沙尼亚、芬兰、拉脱维亚、立陶宛、瑞典（冰岛、挪威） 北欧国家 3 (5) 丹麦、芬兰、瑞典（冰岛、挪威）南欧国家 7 法国、希腊、意大利、马耳他、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯共和国 Trimarium 倡议 12 保加利亚、爱沙尼亚、克罗地亚、拉脱维亚、立陶宛、奥地利、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、捷克共和国、匈牙利 Ventotene 格式3 德国、法国、意大利Visegrád Group 4 波兰、斯洛伐克、捷克共和国、匈牙利 Weimar Triangle 3 德国、法国、波兰欧盟国家集团固定的成员国集团并不是欧洲一体化的新现象。有了这样的小边形式通常是三个或三个以上欧盟国家组成的小组，它们要么在政府层面就具有一定连续性的欧洲政策问题交换意见，就共同立场达成一致，要么实施合作项目。这种整合不必制度化，但通常包括有限的制度子结构或完善的协调和协商机制。然而，这里并不意味着临时形式、成员不断变化的政党政治论坛（如欧洲人民党会议、EPP）或次国家合作（如欧盟宏观区域）。根据这个定义，目前欧盟内部有 14 个小多边集团。其中五个是最近三年才形成的。这些业态的迅速扩张主要可以用三个因素来解释。首先，欧盟的扩大正在产生后遗症。主要是因为成长联盟从 15 个成员国增加到（仍然）28 个成员国，欧盟理事会机构的工作发生了变化。值得注意的是，欧盟的决策进程并未过度放缓。尽管涉及的国家数量几乎翻了一番，但欧盟理事会几乎 80% 的决定仍以协商一致方式作出——通常即使获得合格多数就足够了。几个成员国被否决的备受争议的决定，例如 2015 年关于难民分配的决定，仍然是例外。然而，政府为交换立场和寻求妥协所付出的努力已经大大增加。在一个由 28 个（或 27 个）国家组成的欧盟中，仅靠理事会主席国无法做到这一点，尤其是当它由较小的成员国担任时。最近加入欧盟的也主要是中小国家。那个穿极大地促进了小型横向团体的重要性的增加，因为各国可以在较小的范围内协调其政策并加强其立场。SWP 新闻 72018 年 1 月组中的欧盟数字状态 3政府间化推动群体形成然而，第二个因素比第一个更促进了小多边模式的繁荣：在欧盟多重危机之后，政府间决策过程的重新国有化和加强。自2010年欧债危机爆发以来，欧洲理事会在欧盟的制度结构上进行了显着升级。欧洲理事会在欧盟层面做出了开创性的决定，无论是在希腊和其他欧元国家的计划谈判中，在乌克兰冲突中与俄罗斯打交道，在英国脱欧谈判期间，还是在应对难民危机中。即使是在欧元区建立银行联盟等关键立法项目，最初也是通过欧洲理事会进行的，尽管欧盟委员会、部长理事会和欧盟议会正式拥有决策权。为了维护他们的利益，各国政府与志同道合的国家提前接触变得比以往任何时候都更加重要。从他们的角度来看，建议以尽可能协调的立场进行决定性的政府间谈判。然而，这种发展给中小成员国带来了问题。与经典的共同体方法不同，在委员会的倡议权和部长理事会和议会的联合决定下，欧洲理事会的政府间程序增加了大成员国的权重，尤其是德国。第三，因此至少隐含地建立了最近的小型横向模式，以在欧盟或欧元区的权力结构中建立平衡。例如，这适用于反对欧元区紧缩政策的南方七国集团（可能西班牙除外）。从集团的角度来看，这个政策是第一柏林线被迫。此外，维谢格拉德集团自2015年以来经历了一次复兴，当时四国共同宣布强烈反对德国在波兰换政府后推行的难民政策。此外，由于欧元区一体化程度不断提高，已经多次尝试协调非欧元区国家的政策，以便在欧盟表达他们的利益。新旧地理格式欧盟成员国在小多边形式中的参与和整合非常多样化。根据组成，可以区分两种类型的此类基团。第一种包括相邻成员国聚集在一起的地理形式，通常由特别密切的共同历史和文化联系在一起。这包括成立于 1958 年的比荷卢联盟。比利时、荷兰和卢森堡不仅在欧盟问题上进行协调，而且还在许多其他领域进行跨境合作，直至全面整合服务。然而，最近，这三个国家几乎没有任何实质性的欧洲联合政策倡议。维谢格拉德集团以及爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛这三个波罗的海国家与丹麦、芬兰和瑞典等北欧国家之间建立了良好的合作关系。虽然维谢格拉德国家实行一种制度化程度较低但持续协调的形式，但北欧国家的互动是基于一个坚实的、差异化的制度体系。北欧部长理事会，与欧盟理事会一样，以不同的形式举行会议，这意味着政府间的协调在这里特别牢固地制度化。北欧合作还包括SWP 新闻 72018 年 1 月 4包括非欧盟国家挪威和冰岛。然而，它们也通过其在欧洲经济区和申根协定中的成员资格与欧盟在制度上联系在一起。作为“北欧-波罗的海八国”定期合作的北欧和波罗的海国家之间的协调也在欧洲层面不断加强。自 2004 年以来，这包括在欧盟部长理事会会议之前进行磋商（见 SWP 评论 2/2018）。德国、法国和波兰之间的魏玛三角是东西方冲突结束后建立的一个松散的协商论坛，没有任何固定的机构。到目前为止，这种形式的合作主要取决于政治趋势和相关政府的政治接近度。魏玛三角不是典型的区域格式。在欧盟东扩之后，这是试图在更大的联盟中更广泛地定位德法串联。将创建一个新的“铰链”，借助它可以为整个联盟提供方向，可以在形成妥协和至少在某些主题领域设置口音方面进行准备工作。到目前为止，这个最大的方案还没有实现。南方七个州的集团也只有一个小的机构基础。尽管如此，他们的国家元首和政府首脑自 2016 年以来已经举行了四次会晤。在 2018 年 1 月的最后一次会议上，法国总统马克龙对改革欧盟和欧元区的愿景表示支持。作为欧盟最年轻的区域集团，波兰与克罗地亚共同发起的“三海倡议”（Trimarium）在很大程度上也没有正式运作。它是位于波罗的海、黑海和亚得里亚海之间的欧盟东部中小型国家的松散论坛。该小组由 12 个国家组成，主要关注务实的合作形式，包括更好的能源和基础设施联系。由于其本身的异质性，它只能发展有限的外交政策影响力。尽管如此，地缘政治因素也对其一些成员起作用。2017 年 7 月上旬举行的三海倡议华沙峰会就是一个明显的表现，美国总统特朗普也出席了这次峰会。官能团的稳定性小多边形式的第二种变体旨在参与国之间的功能合作。例如，这些团体包括 G6，这是一个由六个最大欧盟成员国的内政部长组成的论坛。它成立于2003年，旨在加强在打击跨境恐怖主义和跨国犯罪方面的合作。出于这个原因，G6会议主要旨在制定司法和内政政策议程。这并不妨碍 G6 内政部长以这种形式与来自第三国（例如美国）的同事交换意见。在外交和安全政策方面，也有几种通常专门针对个别谈判的小多边形式。其中包括用于伊朗核计划谈判的 EU-3（德国、法国、英国）或用于处理基于欧盟冲突之外的乌克兰的诺曼底模式（德国、法国、俄罗斯、乌克兰）。在这两种情况下，至少通过欧盟外交与安全政策高级代表向欧盟机构提供信息。然而，最近的功能性小多边形式涉及整个欧盟的（重新）设计。自 2015 年以来，欧盟六个创始国的外长一直在开会讨论SWP 新闻 72018 年 1 月 5讨论进一步的整合步骤。另一方面，只有在英国脱欧公投之后，才推出了 »Ventotene« 格式。 2016年8月，意大利、法国和德国齐聚意大利地中海小岛的顶层，即英国离开后未来三个人口最多的欧盟国家。此后，两国元首和政府首脑举行了三次会晤。他们也在追求为欧盟和欧元区的根本性进一步发展制定共同路线的目标。非欧元国家格式的未来仍然是开放的。早在欧洲债务危机开始之际，英国就试图建立一个制衡机制，以制衡可能很快就会变得更加排外的欧元区。然而，伦敦由于缺乏意愿而失败了，主要是那些仍想加入欧元的国家。英国脱欧公投后，华沙于 2016 年秋季组织了除英国以外的八个非欧元区国家的会议。然而，到目前为止，它一直保持这种状态。最后，欧元区本身也可以归类为一种功能性的小多边形式，因为欧元集团和欧元峰会有自己的制度结构，其成员国在没有其他欧盟国家参与的情况下交换信息。这将欧元区与申根区或加强合作等其他形式的差异化一体化区分开来。这些使用常规的欧盟机构，所有其他成员国也坐在谈判桌旁，尽管没有投票权。迄今为止，对 14 种小型横向模式的概述也清楚地表明了欧盟成员国在不同程度上参与其中的程度。三大创始国法国（7 个格式）、德国（6 个）和意大利（5 个）以及波兰（5 个）的网络最好。相比之下，英国 (2) 在大成员国甚至在其退出之前。其他外部国家包括 2007 年加入的保加利亚和罗马尼亚，以及 2013 年加入的克罗地亚（各 1 个），以及迄今为止仅加入欧元区的爱尔兰。对整合过程的影响成员国的合并会对欧盟的一体化进程和运作产生影响。团体可以为工会做出重要贡献，但也可能造成复杂情况，甚至产生破坏性潜力。欧盟小边联盟的优势之一是可以在早期阶段明确欧洲决策过程中的立场。通过这种方式，以后可以更容易地进行大规模的妥协。事先，小组成员必须在政治上达成一致，并找到将小组用作此类协调努力的平台的意愿。团体形成了有吸引力的论坛，特别是对于中小型会员国，它们可以利用这些论坛来增加其政治影响力。作为“权力的助推器”，小多边联盟承诺在欧洲政治中发挥更大的效力，防止重量级人物假定或真正的主导地位，或者至少提高不被忽视的可能性。你是一部分欧洲政治的舞台，也传达了被听到的感觉。通过这种方式，这些形式也可以在国内为加强自己的欧洲政策的合法性做出贡献。与不稳定的临时联盟相比，更稳定和更长期的团体基于更好的相互了解，在某些情况下，还有运作良好的沟通结构。团体也可以通过专业化和专注来做到这一点SWP 新闻 72018 年 1 月 6在