《“十四五”新型城镇化实施方案》点评：新型城镇化路径上有哪些亮点？

7月12日，国家发改委网站发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“方案”），提出40余项推进新型城镇化的措施，包括深化户籍制度改革、分类推动城市群发展、完善城市住房体系、有序推进城市更新改造、加大内涝治理力度等内容。 方案指出：“总体主要目标是，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口”；方案还明确：“到2025年，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”；方案要求：“城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%。系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强”。 “十三五”以来，我国新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量大幅提升，2020年末全国常住人口城镇化率达到63.89%，户籍人口城镇化率提高到45.4%。“方案”也在具体措施上提出了五大部分，包括：1、加快农业转移人口市民化；2、优化城镇化空间布局和形态；3、推进新型城市建设；4、提升城市治理水平；5、推进城乡融合发展。 这次“方案”可以说是与之前中央颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》相对应的文件，是纲要下关于我国城镇化领域的细化措施。另外，早在2014年，中央曾印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，因此，该“方案”也是“规划”的再延续，为后续指导我国城镇化起到了提纲携领的作用，也或将是我国城镇化中里程碑式的文件。 风险提示：改革不及预期；国内宏观经济政策不及预期；经济不达预期；疫情突发 1.《“十四五”新型城镇化实施方案》解读 7月12日，国家发改委网站发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“方案”），提出40余项推进新型城镇化的措施，包括深化户籍制度改革、分类推动城市群发展、完善城市住房体系、有序推进城市更新改造、加大内涝治理力度等内容。 方案指出：“总体主要目标是，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口”；方案还明确：“到2025年，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”；方案要求：“城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%。系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强”。 总的来说，“十三五”以来，我国新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量大幅提升，2020年末全国常住人口城镇化率达到63.89%，户籍人口城镇化率提高到45.4%。 “方案”也在具体措施上提出了五大部分，包括：1、加快农业转移人口市民化；2、优化城镇化空间布局和形态；3、推进新型城市建设；4、提升城市治理水平；5、推进城乡融合发展。 那么根据“方案”，在后续“十四五”的城镇化进程中有哪些值得关注的亮点？ 图1：城镇人口和常住人口城镇化率 图2：户籍人口城镇化率 进一步深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。 方案要求“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。 全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制”。 可以说，深化户籍制度改革，是我国经济社会发展的大势所趋，“十四五”规划曾明确提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，如今“方案”对此进一步明确，尤其是在落户限制的城市规模上，又取消常住人口300万以下的限制，以此加快农业转移人口市民化，且加强完善农业转移人口市民化配套政策，在深化户籍制度改革上又迈出重要一步。 另外，在落户制度中，还要“完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策”。这些措施可以保障农民进程落户中的利益衔接问题，免除农民进城落户“后顾之忧”。 促进大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和形态。 都市圈、城市群发展战略是我国一直以来的城镇化发展路径，而促进大中小城市和小城镇协调发展是本次“方案”的不一样之处，其不仅延续了大城市的优先发展基调，又兼顾中小城市甚至县域的发展态势，可谓对“城镇化”的概念有了一个整体解释。 首先，“方案”强调了要“分类推动城市群发展，增强城市群人口经济承载能力，建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动力源和增长极”，提出“有序培育现代化都市圈，依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈”； 且将两项举措融合，“健全城市群和都市圈协同发展机制”。 其次，要“提升大中城市功能品质”，“增强小城市发展活力”。方案指出这两者都须以产业带动发展模式，依托资源禀赋和区位条件，培育发展特色优势产业项目。 强调推进以县城为重要载体的城镇化建设。 5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，该意见明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务，并指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，而“方案”的落地再次明确了县城城镇化的重要性。据统计，全国目前共有1800多个县城，还有县级市的城区，县域广阔，截止2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人，县城人口总计为1.6亿，县城人口占城镇人口比重达到17.6%，另外，截止2021年，我国县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，如果也加上这部分，那么县城人口和县级市区人口合并占城镇总人口已达到27.5%。 图3：城镇常住人口和县城人口 图4：县城人口占城镇人口比重 以县城为重要载体的城镇化建设就是要“顺应县城人口流动趋势，选择一批条件好的县城重点发展，因地制宜补齐短板弱项，增强综合承载能力，满足农民到县城就业安家需要”；并“推进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台、商贸流通、消费平台等配套设施。推进市政公用设施提档升级，健全市政交通、市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强数字化改造，实施老旧小区改造。推进公共服务设施提标扩面，健全医疗卫生、教育、养老托育、文化体育、社会福利设施。推进环境基础设施提级扩能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿公共空间”；另外，方案还强调，在建设中要更好发挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力度。 高质量完成120个县城建设示范地区示范任务。 过去中央一直聚焦沿海发达地区城市发展，着力凝聚一、二线城市城市群、都市圈战略（譬如长三角城市群，粤港澳大湾区），而方案中对县城城镇化的举措补齐了中央在全国城镇化布局中的短板，从观念上引导社会的发展眼光不只盯着大城市，进一步明确了县城的重要作用，从而在公共政策上或引导更多的优质资源落脚到县城。 在提升城市治理水平中提出“健全投融资机制”。 方案指出，健全投融资机制，需要“夯实企业投资主体地位，放宽放活社会投资”，需要“发挥政府投资引导作用和放大效应”，且“引导社会资金参与城市开发建设运营，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点”。 可以看到，通过盘活存量资产和有效扩大投资是今年继国常会等多次中央重要会议提及后，再次在方案中给与强调。当前财政收入处于“收少支多”的局面，一方面受疫情的影响较大，另一方面受减税退费制约。短期财政缺口问题可用结余资金、专项债、政策性金融工具等财政增量工具解决，但长期来看需要另找财政“水源”，而新型城镇化的建设离不开财政尤其是地方政府财政的大力支持，因此，需要通过PPP和REITs等模式来“放宽放活社会投资”。 在推进城乡融合发展中提出“稳步推进农村土地制度改革”、“引导城市人才入乡发展”、“推进城镇基础设施向乡村延伸”等多举措。 十四五定调的新型城镇化不仅需要继续发展“城市城镇化”，提升“县域、乡村城镇化”还需要兼顾城市和乡村融合发展。 方案指出，在“稳步推进农村土地制度改革”中需要“稳慎推进农村宅基地制度改革，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”；在“引导城市人才入乡发展”中要“推行科技特派员制度，推动规划设计师、建筑师、工程师‘三师入乡’，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设行动提供技术支撑”；在“推进城镇基础设施向乡村延伸”中要“统筹规划各类市政公用设施，推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，到2025年农村自来水普及率提高到88%，在有条件地区推进城乡供水一体化”。 总结： 这次“方案”可以说是与之前中央颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》相对应的文件，是纲要下关于我国城镇化领域的细化措施。另外，早在2014年，中央曾印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，因此，该“方案”也是“规划”的再延续，为后续指导我国城镇化起到了提纲携领的作用，也或将是我国城镇化进程中里程碑式的文件。 2.风险提示 改革不及预期；国内宏观经济政策不及预期；经济不达预期；疫情突发