国际危机组织希腊：从海上边缘政策到对话（英文）

土耳其-希腊：从海上边缘政策到对话欧洲报告 N°263| 2021 年 5 月 31 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.五十年 3B.多方面的争议 6III.A.塞浦路斯和民族主义者 9B.对手的融合 12C.双管齐下的方法 14IV.V.A.避开红线和挑衅。 26B.避免最坏的情况 28C.改善双边关系与合作 30D.以建设性态度对待塞浦路斯会谈 31E.外部演员 32VI.附录A.海洋划界区地图 37B.土耳其-希腊爱琴海争端问题清单 38C.关于国际危机组织 41D.2018 年以来关于欧洲和中亚的危机组织报告和简报会 42E.危机组织董事会 v 主要发现什么是新的？土耳其和希腊在 2020 年中期关于东地中海主权的争端演变为自 1970 年代以来持续时间最长的军事对峙后，已恢复谈判。讨论可以帮助各方缓和紧张局势，从边缘政策转向对话。为什么会这样？2019 年至 2020 年间紧张局势升级，当时寻求在能源项目中发言的安卡拉将地震研究船派往与希腊和塞浦路斯共和国有争议的水域，干预利比亚内战，并与的黎波里签署了海洋划界协议。土耳其的竞争对手越来越多地与希腊在主权主张方面保持一致。为什么这有关系？如果谈判再次破裂，雅典和安卡拉可能会发现自己陷入比以前更紧张、更危险的僵局。更多的海上硬件、海上天然气发现带来的更高风险以及更多的参与者纠缠在该地区，导致局势的动荡。应该做什么？为了使谈判保持正轨，希腊和土耳其应避免挑衅，包括在塞浦路斯问题上。他们应该遵守旨在提高透明度和建立信任的军事协议。布鲁塞尔和华盛顿应努力克服安卡拉被排除在地区论坛之外的问题，并重新考虑他们对海底管道项目的支持。 国际危机组织欧洲报告 N°2632021 年 5 月 31 日执行摘要2020 年 7 月至 8 月，土耳其和希腊军舰在东地中海处于高度戒备状态，这是两国长达数十年的海洋主权争端中持续时间最长的对决。经过数周的紧张局势，随着外国海军的介入，两艘护卫舰相撞，显示出事故可能演变成双方都不想发生的冲突的风险。两者都退缩了，但仅在几周后，并受到欧盟领导人的压力。只要安卡拉和雅典陷入自 1970 年代以来至少四次几乎使他们遭受打击的边缘政策循环，危险就会一直存在。近年来，随着土耳其更加大胆地提出对东地中海水域的主权主张，希腊在与区域伙伴建立关系以遏制土耳其方面变得越来越自信，这种边缘政策有所增加。安卡拉和雅典都应避免进一步的挑衅并坚持探索性的谈判，他们最近又回到了那里。欧洲大国和美国应该支持这一努力，包括努力消除土耳其的包围感。经过多年停滞不前的谈判——土耳其和希腊甚至无法就讨论什么达成一致——这两个邻国之间的海上争端已经扩大，分裂它们的问题范围也扩大了。海事问题包括有关捕鱼权划界、海底资源开发等方面的争议。除了这些问题之外，分歧还从可以追溯到两国建国时期的主权斗争到最近关于移民管理的激烈争吵。笼罩一切的是塞浦路斯未解决的冲突。自 1964 年联合国设立维和特派团以来，岛上的希族塞人和土族塞人社区就分裂了。 1974年，当时在雅典执政的军政府支持的希族塞人发动了一场旨在成为希腊一部分的政变，土耳其入侵作为回应。十年后，土族塞人在岛的北部宣布了他们自己的共和国——只有土耳其承认。随着分歧领域的堆积和范围扩大，雅典和安卡拉之间的关系也因地缘政治而变得更加动荡。美国曾经是该地区积极参与的维和人员，现在不再如此投入。也不清楚华盛顿是否会在与安卡拉关系的许多其他紧迫问题中重新扮演这个角色。欧盟领导人正试图填补美国的空缺，但随着土耳其加入欧盟的前景逐渐缩小，他们的影响力比以往更加有限。北大西洋公约组织（NATO）的相互成员减少了战争的机会，但由于土耳其在 2017 年购买了俄罗斯的 S-400 导弹，其在联盟内的关系处于历史最低水平，而希腊不信任北约领导层进行公平调解.最近，特别是在 2019 年发生的事件之后，由于法国和包括阿拉伯联合酋长国在内的其他国家排在希腊身后，安卡拉被孤立了。它最近为修复与地区竞争对手埃及和以色列的关系所做的努力尚未取得成果。与此同时，它被排除在碳氢化合物开发财团之外，使其有充分的动机阻挠相关项目，而雅典的外交胜利则使其寻求妥协的动机较少。 土耳其-希腊：从海上边缘政策到对话欧洲危机组织报告 N°263，2021 年 5 月 31 日第 ii 页在此背景下，最近重启的关于如何解决两国对岩石、空气和海洋的竞争性主张的“探索性谈判”提供了一丝机会。诚然，尽管在 2002 年至 2016 年间进行了 60 多轮会谈，但谈判仍无法解决争端，最后一次破裂。今天，当结成倍增加并变得更加纠结时，他们也不太可能这样做。尽管如此，与双方在 2020 年年中几乎每天都在进行的交换谴责相比，对话是建立信心和寻求进一步进展的更好方式。所有相关方都应专注于保持讨论的进行。为了进一步降低温度并改善谈判前景，安卡拉和雅典应避开彼此的红线，避免其他挑衅性言论和行动。在历史上信任度很低的气氛中，他们应该实施他们早就同意的常识性措施，以停止展示军事力量。他们还应该尽其所能推进联合国调解的关于塞浦路斯政治解决方案的谈判，否则邻国之间的关系可能会继续令人担忧。由于排斥和包围感只会鼓励安卡拉走上更高的边缘政策，华盛顿和布鲁塞尔应该设法克服其他地区参与者对土耳其加入东地中海天然气论坛等组织的反对。他们应该重新考虑对安卡拉认为威胁其利益的管道项目的支持；无论如何，这个计划似乎正在失去动力，因为它在经济上可能不如最初想象的那么可行。如果试探性谈判破裂回到相互指责，新的不信任将增加土耳其和希腊之间发生冲突的风险。两者之间正在进行的小型军备竞赛助长了事故和误判的危险。此外，越多的地区大国被拉进来，升级的危险就越大，调解能力比最近任何时候都少。新的谈判有助于在这两个疏远的邻国之间重新调整基调，并为他们及其盟友争取时间来制定摆脱困扰该地区太久的危机的路线。这是他们应该尽力抓住的机会。安卡拉/雅典/华盛顿/布鲁塞尔，2021 年 5 月 31 日 国际危机组织欧洲报告 N°2632021 年 5 月 31 日土耳其-希腊：从海上边缘政策到对话I.介绍2020 年 7 月 21 日，土耳其宣布计划在靠近土耳其海岸的希腊 Kastellorizo 岛以南有争议的水域勘探天然气。希腊将其海军部队置于戒备状态，促使希腊和土耳其舰队在爱琴海和地中海东部全面部署。1 几天来，这两个国家进行了精心设计的倒钩交易。然后，在 8 月 12 日，为地震研究船 Oruç Reis 护航的两艘土耳其军舰中的一艘与一艘希腊护卫舰相撞。 2 撞击如此明显，使安卡拉和雅典感到不安，随后陷入了半天的沉默。 3 恐慌帮助他们从更大规模对抗的边缘拉回来，但在军舰返回港口之前，紧张局势已经酝酿了数周。这场危机是自 1970 年代以来因希腊和土耳其在地中海东部争夺主权主张而周期性升级的周期中持续时间最长的一次。– 强调地缘政治变化使局势比以前更加动荡。美国曾经通过与缔约方的密切联盟来控制紧张局势，而这些缔约方都是北大西洋公约组织 (NATO) 的东道国。美国的军事基地，但近年来它逐渐远离了这一角色。德国、法国和北约试图以不同的方式填补真空，但它们缺乏华盛顿的影响力，被视为不是中立的仲裁者。与此同时，安卡拉加入欧盟的黯淡前景已经消除了土耳其和希腊政策中的一个缓和因素。 4 新近断言的第三方在东地中海争夺影响力使情况进一步复杂化：埃及、法国和阿拉伯联合酋长国（阿联酋）在与土耳其就各种海事主张的争端中与希腊站在一起。在过去的半个世纪里，雅典和安卡拉找到了相互沟通和阻止周期性危机升级的方法。这一遗产为今天带来了一些希望。 2021 年初，希腊和土耳其在中断五年后重返1 “外交部关于土耳其新的非法 NAVTEX 的声明（2020 年 7 月 21 日）”，希腊外交部网站。 “希腊军队处于高度戒备状态，至少有 17 艘土耳其军舰离开港口”，希腊城市时报，2020 年 7 月 22 日。2“爱琴海的紧张局势：土耳其将 Oruc Reis 送到希腊群岛以南”，Keep Talking Greek，102020 年 8 月。“希腊海军护卫舰与护航研究船 Oruç Reis 的土耳其海军护卫舰相撞：未经证实的报告”，DefPost，2020 年 8 月 13 日。3当希腊官员最终向欧盟外长通报所发生的事情时，他们声称土耳其船长已经将他的船放在希腊船只的路径上，留给它减速的时间太少了。安卡拉反驳说，它一直试图阻止希腊海军骚扰 Oruç Reis。 “这就是 Lemnos 护卫舰与抵达希腊的土耳其护卫舰相撞的原因”，Skai，2020 年 8 月 14 日（希腊语）； “他们付出了沉重的代价：展出的希腊护卫舰 Limnos 的最新视图”，Yeni Şafak，2020 年 8 月 14 日（土耳其语）。4安卡拉试图向欧盟领导人表明它是一个值得加入的可靠国家，而雅典希望土耳其的融入会增加冲突的成本并软化其在海底主张上的立场。参见 Alexis Heraclides，爱琴海的希腊-土耳其冲突：想象中的敌人（伦敦，2010 年）。 土耳其-希腊：从海上边缘政策到对话欧洲危机组织报告 N°263，2021 年 5 月 31 日页 PAGE2被称为探索性会谈，旨在为海上边界和相关问题的正式谈判奠定基础。5 自 2002 年以来的 60 多轮会议中，他们几乎没有为解决争端做出任何努力，尽管他们至少找到了一些共同点。今天，自双方最后一次坐在桌子对面以来，症结变得更加棘手，新的症结出现了。恢复谈判不会迅速解决问题。但稳定接触，特别是如果再加上其他缓和紧张局势的步骤，可以有其自身的好处，特别是考虑到双方现在正面临着“悲观、疲劳和不信任”的危险自助餐，用西方外交官的话来说。 6这份报告列出了导致希腊和土耳其在地中海东部陷入困境的国内和国际因素，以及各方、欧盟 (EU)、美国和其他各方可能会采取哪些措施来帮助双方维持现状。 -升级。它指出了解决与地区挑战日益相关的争端所需的动力。该报告基于对土耳其和希腊官员和专家、欧盟官员以及美国、欧洲和阿拉伯政府代表的数十次采访。未来的报告将着眼于解决塞浦路斯争端的前景，以及天然气勘探如何成为希腊、土耳其和其他沿海国家冲突与合作的根源。5 双方都派出高级代表参加 1 月 25 日在安卡拉举行的会议，其中包括（土耳其）总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安的发言人易卜拉欣·卡林和（希腊）资深外交官帕夫洛斯·阿波斯托利迪斯，后者曾在 2010 年至 2016 年期间领导了先前的会谈。 “土耳其和希腊之间的一轮探索性会谈结束”，TRT Haber，2021 年 1 月 25 日（土耳其语）； “与土耳其的探索性接触：希腊准备在 8 月开始——大使先生。 Apostolides 仍然负责”，Iefimerida，2020 年 8 月 6 日（希腊语）。6危机组织采访，美国外交官，2020 年 8 月。 土耳其-希腊：从海上边缘政策到对话欧洲危机组织报告 N°263，2021 年 5 月 31 日页 PAGE3II.土耳其-希腊：老对手，新的紧张局势A.五十年土耳其-希腊在爱琴海的争端源于长达 5 个十年的紧张关系。7 当代两国之间的大部分不愉快都源于塞浦路斯的局势。 1974 年，雅典军政府在尼科西亚策划了一场政变，旨在将塞浦路斯与希腊联合起来。土耳其入侵并在该岛北部三分之一处保持军事存在，随后该岛宣布自己是一个主权国家。该岛的北部自称为北塞浦路斯土耳其共和国，被土耳其承认独立于南部的希腊语塞浦路斯共和国。没有其他国家承认事实上的实体的主权。尽管军事紧张局势时好时坏，但自那时以来普遍处于高位。希腊向爱琴海东部岛屿派遣了军队，1975 年 7 月，土耳其在沿海伊兹密尔省建立了一个新的陆军师，称为第 4 或爱琴海陆军。在此背景下，1976 年的争吵标志着过去 50 年中四次中的第一