政府管理与市场运作相结合的模式：建立新型国有金融资产管理体制

内部报告 注意保存 全 球 经 济 金 融 问 题 研 究 2010年第17期（总第56期） 中国银行国际金融研究所 2010.7.9 建立新型国有金融资产管理体制 ——政府管理与市场运作相结合的模式 金融是现代经济的核心，在保证国家经济安全，增强国家综合实力上被赋予公共社会职能的内涵。金融企业具有较强的特殊性、关联性，具有外部脆弱性，金融资产与其他资产一样具有保值增值的内在要求。2008年10月28日，我国通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，该法第76条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定，依照其规定”，这意味着对于金融国资的管理仍处于不明确状态。目前，我国国有金融资产管理领域，多部委在行使公共管理职能的同时履行出资人职能，政资不分，目标多元。借鉴国际国有金融资产管理经验，结合我国国情，我国目前迫切需要建立政府管 1 理与市场运作相结合的新型国有金融资产管理体制，新设国有金融资产管理委员会（简称金融国资委）代表国家统一行使出资人的职能，通过立法明确出资人的权利和义务，建立对其监管约束机制，以实现国有金融资产的保值增值，保障国家金融安全。 一、我国国有金融资产管理中存在的问题 当前我国国有金融资产管理迫切需要解决的问题主要体现在以下几个方面： （一）没有一个部门完整行使所有者权利，国有金融资本缺乏战略布局 金融国有资产的所有者权利包括人事管理权、收益权、资产处置权等多个方面，但是在我国却没有一个部门能完整地行使所有者权利。目前，出资人的人事、财务、业绩考核、员工劳动和社会保障等职能非常分散，涉及中组部、财政部、发改委、人民银行、人力资源与社会保障部、国资委、银监会、证监会、保监会和中投公司等多个部门与机构，形成“谁都管”的局面。 管理分散化导致缺乏一个部门对国有金融资产进行系统化的监督管理。从宏观上看，现行的管理体制不利于形成国有金融资产的总体发展战略和科学布局，使得国家很难甚至无法真 2 正从全局高度出发算清大账，统筹考虑金融国有资产布局和发展规划等重大问题，这在一定程度上制约了我国国有金融资产的长远战略发展，不利于国家作为所有者来有效维护金融的稳定与安全。从微观角度来看，一方面分散的管理体制可能导致管理的真空，不利于金融风险控制；另一方面容易形成管理交叉重复，降低管理效率，加剧银行经营发展和国有金融资产保值增值中的道德风险。 （二）公共管理职能与所有者职能交叉重叠，导致委托—代理机制的行政化 目前，由于我国履行国有金融资产出资人职能的部门均同时执行着公共行政管理职能，公共管理部门集“裁判员和球员”于一身，导致国有金融资产的委托—代理关系更多的体现为一种行政性的上下级关系，政资不分现象严重。在我国现行体制下，出资人职能与公共管理职能互相制肘的结果，要么会抑制国有金融资产保值和增值目标的实现，要么会影响公共管理目标的实现。 财政部、人民银行等现有承担国有金融资产出资人职能的部门还同时履行着公共行政管理的职能，二者之间在现行条件下根本难以构筑有效的防火墙。目前，中央组织部管理着三家政策性银行、五大商业银行、中信集团、光大集团等机构的领导班子；银监会、保监会、证监会分别行使对其所监管国有金 3 融机构的人事任命权和对一些财务及经营管理人员行为进行监督的权利（不是指由执行公共管理职能所派生出来的有关外在监管权利，如任职资格审查）。四大资产管理公司、招行、民生、中央国债登记结算公司、中煤信托等机构的领导班子由银监会党委管理；民族证券、科技证券等证券公司的领导班子由证监会党委管理；人保、人寿、中保集团、出口信用保险、民生人寿等保险公司的领导班子则由保监会党委管理。中国银河金融控股有限责任公司及其控股单位—银河证券、中国再保险（集团）等机构的领导班子由中投管理。新华人寿的人事权则由汇金公司管理。所有者与监管者职能的混淆不仅不利于国有金融资产的有效管理，而且还将损害监管者的决策权威，影响金融监管当局对金融安全与稳健目标的追求。 （三）目标多元，不利于国有金融资产保值增值 一般而言，作为国家行政部门行使公共管理职能，其管理目标主要侧重于社会目标、宏观调控目标和公益目标；作为经营性国有资产的所有者行使出资人职能，其管理目标除了包括一定的社会目标外，更多关注的是经济目标，通过所有权管理实现资本回报的最大化。在我国现行的国有金融资产管理体制下，多个国家职能部门同时履行公共管理和出资人职能的“一身二任”角色，在实践中容易出现目标多元化。多元目标带来的后果是承担出资人职能的国家行政管理部门经常要在社会目 4 标和盈利目标这一天平的两端进行摇摆和平衡，一定程度制约了国有金融资产保值增值目标的实现。 （四）授权经营制度不健全，容易造成内部人控制现象 由于缺乏明确的出资人，授权经营制度不健全，金融机构的经营者比较容易越位代为行使出资人职责，往往自行做出一些可能有违政府股东意愿的重大决策。国有金融企业实施股份制改革后，尽管建立了董事会、监事会和高管层的新型治理架构，但这并不意味着已经实现了有效的公司治理。在实际运行中，以党委会为核心的传统治理模式仍然发挥着重要的作用，新老治理框架之间需要进一步探索、协调和磨合。在此过程中，难免出现一些冲突，甚至方便内部人利用内部治理不到位实施控制。当内部人控制现象较为严重时，会削弱国家作为金融国有资本所有者的权利，造成国有金融机构利益的内部化与损失的外部化。 二、国有金融资产管理国际比较与借鉴 从国际经验来看，根据政府是否直接作为国有金融资产的出资人行使所有权的角度可以区分不同的国有金融资产管理模式。具体来说有以下几种： 第一种模式：财政部或行业主管部门—金融企业，如瑞典、芬兰、日本、德国、捷克、法国等；政策性金融机构的管理也 5 一般属于此类。 第二种模式：财政部—控股公司—金融企业，如意大利、新加坡、马来西亚等。 第三种模式：中央银行—金融企业，如印度、俄罗斯。 （一）“财政部或行业主管部门—金融企业”模式 日本、德国、法国等国家的国有金融机构一般归财政部直接所有，由财政部直接代表国有股的股东参与金融机构董事会，决定金融机构的重大事项，但财政部并不直接管理具体的企业经营事务。瑞典的国有金融机构最早也是由财政部管理，之后这一职能被整合在隶属于企业能源和交通部的国有企业局之内。 1.日本 日本国有企业的组织形式分为三类：直营事业（由政府地方公共团体投资兴建并直接经营的国有企业）、特殊法人（由国家投资，并由国家依照特别法律设立的特殊法人企业）和第三部门（由中央政府、地方公共团体、私人企业共同投资采取股份制形式经营的企业）。 日本政府在大藏省内设理财局，作为专门管理国有资产有关事务的行政机构，并按照不同类型的微观组织形式，对直营事业、特殊法人和第三部门的国有资产实施不同的管理办法，由政府有关部门实施归口管理。其管理方式是：（1）管人：在 6 进行民营化改革前，日本国有企业实行的是行政机关直接经营的组织形式。政府主管部门决定企业的人事任命，国有企业的工作人员受国家公务员法的约束；（2）管事：日本政府制定了专门法案管理政府金融机构。大藏省、日本银行和金融厅有权对政府金融机构进行检查，但对其经营决策并没有影响；（3）管资产：各级政府主管部门和大藏省是直接执行国有资产管理的事务机关。同时，国有资产中央审议会和地方审议会作为咨询机关，负责回答执行询问并提出建议。另外，还设立检察机关对国有资产的运营、处置、管理等方面进行监督。 2.德国 在德国，财政部是德意志联邦共和国所拥有资产的指定管理者。财政部门作为综合管理部门，负责国有企业的“管人、管事、管资产”。一般情况下，财政部不参加企业经营管理，而是按投资比例派遣监事机构代表，随时了解企业的运转情况，如政府作为大股东则决定监事会主席人选。同时，财政部制定投资及私有化政策，对项目的成立、解散、合并、购买与出售股份等重大事项进行审批。行业主管部门管理所在领域的企业，在投资、出售股权、增资前，征求财政部门意见，并向财政部门报送项目状况。财政部门出台年度参股投资报告，对整体运营情况进行分析评估。 在股权管理上，财政部授权复兴信贷银行集团代表联邦政 7 府持有其所拥有的国有企业中的政府股权。复兴信贷银行是由联邦政府和各州政府一起建立的政策性银行。作为一家公共法（Public Law）下的机构，复兴信贷银行并不受中央银行和金融监管委员会管理，也不受《银行法》监管，而是设立了专门的《德国复兴信贷银行促进法》确定其法律地位和作用，直接下属于财政部。复兴信贷银行本身不参与国有企业的运营，而是通过“控股模式”（Holding Model）管理联邦政府所拥有的产业。这一模式作为国有资产私有化的工具，曾参与德国邮政股份公司和德国电信股份公司的私有化。 3.法国 法国政府以国有资产的所有者身份行使国家股东职能。2003年 7 月，法国在经济财政部股权处和经济政策司的基础上成立了国家参股局，将原来分散在能源、交通、财政等部门的国有资产管理职能集中起来，不论是金融性资产还是非金融性资产统一由国家参股局代表政府行使国有资产出资人的权利。 法国国家参股局对国有企业的管理包括：（1）管人：在国家完全或部分控股的企业，法国国家参股局委派出国家代表（向每个企业委派1-3 人）作为代理人组成代理处，与其他股东一起出席股东大会，行使股东权益。负责对控股公司的董事会实施考核和制定薪酬制度，其中对国有和国有控股企业董事会的考核主要采用签订经营目标合同的方式进行，通过合同来确定 8 企业经营目标。目标合同完成的好坏，直接同企业董事会成员的任免和薪酬挂钩。同时设立专门的薪酬委员会，负责确定董事会成员的薪酬水平；（2）管事：在送交董事会批准同意之前，负责对企业治理部门提出的发展方案进行审核并在此后保证该计划的实施；起草制定公共服务合同之时，由有经验和能力的管理人员负责；定期跟踪国有企业战略执行情况，尤其是业绩指标和警戒门槛；（3）管资产：负责国有资产重大战略决策性方案的起草制定，如对国有企业的投资或私有化、国有企业的兼并收购；对国有企业发行债券、投资收益以及股权转让收益的管理；促进国有企业建立公正、透明的会计制度。法国国家参股局确保其股权管理活动适应国家在各个企业中的资产投资比率，也与企业向市场竞争的开放程度相符合。 4.瑞典 在瑞典，国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府管理。根据宪法，议会决定管理和处置国有资产的基本原则，瑞典政府据此处置国家资产。但政府在实质性变更公司的经营方向、稀释所有权、增资以及购买和出售股份都需获得议会批准。2003年瑞典政府整合了国有资产管理的资源，将管理权交给企业能源和交通部（原工业部、劳工部、交通部等数个部门整合而来）的国有企业局进行管理。 瑞典对国有企业的管理包括：（1）管人：企业能源与交通 9 部长有权提名国有公司的董事人选，国有企业局组成工作小组负责具体执行。工作小组将分析国有公司的经营状况，进而确定公司需要具有何种能力的董事，制定出提名董事的标准，然后按照标准从人员库中挑选出适合的候选人，提名过程结束后，结果将向社会公开；（2）管事：瑞典政府在《国有企业财务报告指南》中明确规定，国有企业必须按照斯德哥尔摩证券交易所推荐条例，提交年度报告、季度报告和经营报告，包含完整环境分析、财务目标、社会责任目标、机会均等政策，并在网上公布。国有企业局还会结合企业类别制定特定的利润指标。一类是担负特殊社会职能的国有企业，政府的要求是以最小的成本完成其社会职能，经济增加值（Economic Value Added，EVA）不能小于零。另一类是没有承担特殊社会职能的企业，须在竞争性市场的同一平台上运作，政府要求其追求价值最大化，经济增加值必须大于零；（3）管资产：由于瑞典国家较小，国有企业相对较少，国有资产的数量不大，因此实行了集中管理，重大事项由国会决策的方式。重大事项是指投资权、收购股权、收益权、出让权等。遇有上述事项时，先由管理部门建议，逐级上报经首相同意后，提交议会，经过辩论最后投票表决