乌干达：公共部门债务统计数据质量评估

乌干达公共部门债务统计数据质量评估（2025年11月26日至12月2日） 2026年7月 由Andrew Kitili（任务负责人）和Foyzunnesa Khatun共同编制 PARTNERS: 免责声明 本文件内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员应成员国或国际机构（以下简称“能力发展请求方”）要求，为其提供的能力建设建议的高级摘要。除非能力发展请求方在收到本文件后30个工作日内提出异议，否则IMF将在IMF.org上发布此高级摘要（参见《能力建设信息传播操作指南》） 统计部门 高级别概要技术援助报告系列提供了向IMF能力发展受援方提供的援助的高级别总结，描述了高级别目标、发现和建议。 摘要：2025年11月至12月，对乌干达公共部门债务统计（PSDS）的数据质量进行了评估，评估依据为国际货币基金组织（IMF）的公共部门债务统计数据质量评估框架（DQAF）。此次任务作为一项由日本政府资助、旨在加强部分非洲国家公共部门债务质量的项目的一部分展开。任务组根据DQAF的每个要素，审查了乌干达PSDS的编制和发布实践，并提出了系列建议，以提升乌干达PSDS的质量和透明度。 JEL分类号 H63, H81, H83（请参考https://www.aeaweb.org/econlit/jelCodes.php） y, JSA, 关键词：数据质量评估框架（DQAF）、债务报告、债务透明度、公共债务、公共部门债务统计（PSDS）、乌干达 背景 1.目前，乌干达被评估为存在中度债务困境风险。根据2025年融资后评估中进行的债务可持续性分析（DSA），预测显示，在基准情景下，外部债务负担和公共债务指标仍保持在既定阈值和基准之下，但2025/26至2026/27财年出现了一次外部债务偿还收入比的小幅违规。尽管如此，工作人员评估强调，对非优惠性借款（包括国内借款）的依赖增加可能会加剧债务困境风险。此外，乌干达的DSA未包含与预算外实体相关的义务，或国有企业（SOEs）承担的非担保债务，这些因素可能会影响债务困境风险的总体评估。实施一个全面框架，以涵盖和报告公共债务的所有组成部分——包括其他应付款项、央行透支以及或有负债——将有助于提高乌干达的债务透明度，促进公共债务统计数据与国际标准的接轨，并提升未来DSAs的准确性。 在此背景下，该任务的主要目标是运用国际货币基金组织的标准化数据质量评估框架（DQAF），识别公共部门债务统计（PSDS）编制和发布过程中的改进领域，并提出优先行动建议，以帮助乌干达提高公共债务数据透明度。与各利益相关方的讨论以及收到的数据和已发布数据的审阅表明，乌干达的公共部门债务统计数据总体准确及时，但需改进以提升运营效率和编制流程，并拓宽公共部门债务报告范围。任务的主要发现和结论按DQAF维度顺序总结如下。 发现总结 质量前提条件：DQAF中的此项类别评估了乌干达负责生产PSDS的主要机构内部影响数据质量的条件。评估重点关注法律和制度环境、资源以及质量意识。 (a) 法律环境：乌干达关于债务管理和报告的法律框架在乌干达宪法第159条和第160(2)条以及2015年公共财政管理法第42(1)条中有明确规定。2015年公共财政管理法（PFMA 2015）将管理公共债务、担保以及其他政府财政负债的责任分配给了负责财政的部长。然而，目前尚无立法明确界定债务管理运营方面的具体职责，这在通常设有独立债务管理机构的国家中是常见的。尽管缺乏明确的法律规定来分配公共债务统计收集、处理和传播的授权，但乌干达强大的制度框架确保了这些职能得到有效执行。 (b) 制度环境：乌干达已建立了健全的债务管理与报告制度框架。财政经济部与银行总部共同负责公共债务统计数据库（PSDS）的编制、处理和发布。在财政经济部，债务与现金政策司（DDCP）负责领导PSDS的编制与报告工作。财政经济部与银行总部之间的数据共享与协调总体有效，这得益于谅解备忘录，该备忘录促进了定期数据交换。鉴于责任分散在多个部门，评估分配给债务管理与报告的资源是否充足是一项复杂的任务。尽管如此，这至关重要。 应考虑通过增加资源与培训，在DPI、MEPD和TSD内部提升人员能力，以满足不断变化的债务监测要求。此外，应优先升级DMFAS系统至版本7，因为这将扩大债务覆盖范围，纳入透支、SDR分配、货币与存款持有、国内拖欠以及贸易信贷等新工具——这些目前未包含在DMFAS 6中。升级将进一步支持与IFMIS等系统的集成与数据接口，从而提高信息交换效率。数据机密性严格保密，信息仅用于统计目的。虽然乌干达的债务管理与报告系统总体运行高效，但通过解决记录重复问题——特别是MoFPED和BOU两个类似数据库中同时维护债务记录的问题——仍有提升其有效性的潜力。为提高运营效率，建议通过立法将所有债务管理与报告职责集中到一个统一部门，从而建立一个职责分明（前台、中台、后台）的综合性债务管理部门。 2.诚信保障：此维度评估确保在收集、整理和发布公共债务数据过程中严格遵守客观性原则的机制，以维护用户信心。它重点关注三个对公共债务统计诚信至关重要的核心要素：专业性、透明度和道德标准。在乌干达，有充分证据表明，财政经济部、银行和乌干达统计局展现出高度的专业性，保持透明操作，并坚持严格的道德标准。 其员工的标准。立法要求部长通过“适当渠道”公布关于公共债务管理、担保及其他政府财政负债的报告，从而加强了透明度。数据统计司（DDCP）遵循官方统计的核心原则，并在财政部秘书正式发布前确保其数据的客观性。因此，在正式发布前，只有少数财政部和商务部的高级官员能够接触公共债务统计数据，而其他所有政府机构和员工则是在发布后才能获得该信息。用户认为DDCP似乎并未在方法或数据来源发生变化前常规性地通知用户，并且一些用户对发布延迟表示了关切。公务员的招聘和晋升主要基于能力，候选人需经过多次面试才能获得任命。低级别员工的晋升流程由公共服务委员会通过考试和竞争性面试进行管理。员工的专业素养通过积极参与研讨会和培训项目得到进一步提升。源数据的选取、方法的选择和统计技术的应用均遵循特定的测量目标和数据要求。所有相关机构的人员都明确规定了全面的专业道德标准和指南。 3.方法论稳健性：此维度评估乌干达的公共债务统计数据库（PSDS）在多大程度上遵循国际统计方法，以促进跨国可比性并提升分析价值。乌干达的PSDS报告具有多项重要优势，包括全面覆盖预算内中央政府（BCG）贷款和债务证券，以及或有负债的单独披露。财政部定期编制两份主要债务报告：《债务、拨款、担保及其他金融负债报告》和《年度及季度债务统计快报》（以下简称“债务快报”）。财政部还发布其年度《或有负债报告》。这些出版物大体遵循国际统计标准，并提供详细信息。然而，目前外部债务与国内债务的区别是基于货币，而非债权人居住地。主要债务指标仅涵盖BCG的义务，而超预算单位（EBU）、地方政府（LG）和 State-owned enterprises (SOEs) 的负债则单独发布。 债务快报。应付款项、透支或融资租赁等负债在非BCG单位的财务报表中经常出现，导致综合PSDS报告存在重大差距。EBUs、LGs和SOEs的非担保负债被报告为BCG的隐性或有负债，而不是包含在更广泛的公共部门债务中。 4.为提高透明度并与国际定义保持一致，乌干达应在公共部门债务统计系统（PSDS）中包含非BCG单位的实际负债。此外，内外债务均应根据债权人居住地和货币进行报告。另一个报告问题涉及特别提款权（SDR）。在2021年8月的SDR分配后，乌干达将部分SDR兑换成本地货币。PSDS目前将其列为对国际货币基金组织的对外债务，但应在财政部与乌干达银行之间记录为国内债务。乌干达的债务报告目前未包含养老金义务、拖欠款项、应付款项、透支、公私合作伙伴关系相关负债和融资租赁等关键负债类别。截至2024年6月，包括对乌干达银行的透支在内的国内拖欠款项总额达146万亿乌干达先令。为确保符合国际标准并全面反映政府债务，经核实的国内拖欠款项应纳入PSDS。国际货币基金组织的技术援助建议根据2014年政府财务统计手册（GFSM 2014）将透支归类为贷款负债，但尚未实施。将本币票据或其他类似安排用于公共资产投资也会产生政府负债，在发行时应被确认为债务。财政部被强烈鼓励审查所有此类安排，包括预融资中使用的安排，并确保它们在PSDS中准确报告，以增强透明度和监督。 5.准确性与可靠性：此维度评估乌干达公共部门债务统计系统（PSDS）反映公共部门债务现实的程度。可靠、及时和全面的政府证券数据来源于由中央证券存管机构（CSD）提供，该机构由乌干达银行（BOU）管理。贷款数据来源于财政管理与会计司（DMFAS），财政部和乌干达银行均可访问。PSDS数据通过供应商和验证团队的严格核查来验证其准确性和可靠性。目前，PSDS编制人员依赖人工质量保证和机构知识，导致可能存在不一致和错误。标准化和自动化程序有限，导致统计输出与源数据之间存在观察到的差异。此外，没有系统性的修订流程来评估和纠正历史数据的不准确。建议通过采用标准化的、有文档记录的、自动化的程序来加强PSDS编制，实施定期修订研究，并发布调谐表，以提升数据质量、一致性和透明度。超出基本中央政府财政（BCG）的关键债务数据可从预算外单位、地方政府和国有企业的财务报表中获取。经调整后，这些数据可以扩大PSDS部门覆盖范围，符合2014年政府财务统计手册（GFSM 2014）和2013年公共部门债务统计指南（PSDSG 2013）的要求。可以使用审计的养老金负债、公私合作/租赁债务、透支和拖欠等数据来源来扩大工具覆盖范围，这些数据按年度报告，而与乌干达银行的政府预付款则按月提供。经核实的国内拖欠出现在多份年度报告中，但各文件中的数据往往存在差异。当局应协调其报告并澄清任何差异，以确保透明度和可靠性。 6.服务性：此维度评估乌干达的公共部门债务统计（PSDS）是否以适当的周期性和及时性发布，是否与其他出版物保持一致，并遵循修订政策。PSDS按季度和年度及时发布，通常符合国际标准。然而，用户表示需要更及时的数据发布。虽然PSDS与其他宏观经济统计数据大体一致，但由于BOU和MoFPED等机构在修订做法、汇率和估值方法上的差异，仍存在一些显著的不一致之处。债务公告与MOPED的《经济表现》以及MFS与PSDS数据之间存在明显差异。一个重大挑战是缺乏…… 采用标准化的方法修订债务数据并通知用户变更。通常，修订仅限于近期时期，使早期数据保持不变，并在其他统计数据更新时导致可比性问题。为提高透明度、可靠性和用户信心，该任务建议定期审查和核对债务存量与流量，以及跨不同出版物和统计领域，明确向用户解释任何差异的来源。对PSDS实施全面的修订政策至关重要。这应包括发布和实施一项正式的修订政策，可将其整合到现有的GFS草案政策中，或作为一份独立文件，概述更新初步数据、纠正错误以及处理方法变化的程序。修订应明确标识和解释，以促进透明度。 7.可访问性：此维度评估乌干达的公共债务统计数据库（PSDS）在清晰、公正方面所达到的程度，以及其提供的格式是否便于数据使用和理解。PSDS以方便正确解读和进行有意义的比较的方式呈现。财政部因持续发布季度和年度债务快报而受到称赞，这些快报包含基于相关数据、图表、表格的有见地的评论，有助于用户理解PSDS。存在进一步改进可用性的机会，特别是通过采用PSDSG 2013中概述的标准化核心表格来呈现公共债务统计数据，以及以易于访问的格式提供时间序列数据。PSDS报告中缺乏全面、易于访问的时间序列数据，限制了有意义的分析和比较，因为信息仅限于近期时期，且仅以PDF格式提供。定期发布易于使用的时间序列数据对于追踪长期趋势和确保准确预测至关重要。国家汇总数据页面（NSDP）提供了详尽的元数据，详细说明了概念、范围、分类、记录方法、数据来源和统计技术，尽管它更新频率不高。与国际标准、指南或最佳实践的任何偏差都得到了透明披露。用户反馈表明，元数据