乌干达：公共部门债务统计团数据质量评估技术援助报告（2025年11月26日-12月2日）

您好 Q公共部门债务统计任务数据质量评估报告（2025年11月26日至12月2日） 2026年6月 由...准备 Andrew K. itili（任务负责人）和Foy Z. unnesa K. hatun 作者部门：统计部门 免责声明 本文件内容构成国际货币基金组织工作人员应乌干达当局（以下简称“能力发展接收方”）的技术援助请求而向其提供的技术建议。本文件（全部或部分）或其摘要可由国际货币基金组织披露给乌干达执行董事、其他执行董事及其工作人员，以及能力发展接收方的其他机构或部门，并在其要求下披露给世界银行工作人员及其他具有合法利益的技术援助提供方和捐助方，除非能力发展接收方明确反对此类披露（参见《能力发展信息传播操作指南》）。向国际货币基金组织以外的其他方（除能力发展接收方的机构或部门、世界银行工作人员、具有合法利益的其他技术援助提供方和捐助方外）发布或披露本报告（全部或部分）应需获得能力发展接收方和国际货币基金组织统计部门的明确同意。 合作伙伴 目录 背景 .......................................................................................................................................... 4 详细评估与建议 ....................................................................................... 13 A.质量前提 .......................................................................................................................... 13 审计总长办公室 OAG公共财政管理 PFM2015年公共财政管理法 PFMA 2015公私合作伙伴关系 PPPs公共部门债务统计 PSDS2013年公共部门债务统计：用户和编制者指南 PSDSG 2013季度外部债务统计 QEDS联合国际货币基金组织-世界银行季度公共部门债务统计数据库 QPSD财政服务部 TSD国际货币基金组织特别数据发布标准 SDDS乌干达统计局 UBOS 总体评估 背景 本报告对乌干达公共部门债务统计数据的质量进行了评估。该评估依据的是国际货币基金组织（IMF）2024年《公共部门债务统计数据质量评估框架》（DQAF）。DQAF阐述了国际公认的统计实践，范围涵盖数据生产机构中的良好治理，直至编制和发布公共部门债务统计数据（PSDS）的具体做法。 2.此项任务是在一项为期两年的项目中进行的，旨在加强部分非洲国家公共部门债务统计的质量。该项目由日本政府通过国际货币基金组织（IMF）特定活动日本管理账户（JSA）提供资金。国际货币基金组织（IMF）任务团队对当局在整个任务期间提供的热情接待和坦诚讨论表示赞赏。任务团队也对联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的玛丽亚·塞西莉亚·卡利吉里女士（Ms. Maria Cecilia Caligiuri）参与任务以及在处理与债务管理框架附件（DMFAS）相关事宜方面做出的贡献表示赞赏。 3.本报告基于2025年11月26日至12月2日期间任务前及任务期间提供的信息，以及公开可获取的信息。本报告中评估的数据集的编制机构为财政部、规划与经济发展部（MoFPED）、乌干达银行（BOU）和乌干达统计局（UBOS）。 4.目前，乌干达被评估为存在中度债务困境风险。根据债务可持续性分析（DSA），在基准情景下，预测显示，外部债务负担和公共债务指标均保持在已设定的阈值和基准之下，除了外部债务出现一次轻微突破。 2025/26财年—2026/27财年偿债收入比率。尽管如此，员工评估强调，对非优惠性借款（包括国内借款）的依赖增加可能会加剧偿债风险。此外，乌干达的债务可持续性分析（DSA）未包含与预算外实体相关的义务，或由国有企业在（未）担保情况下产生的债务，这些因素可能会影响偿债风险的整体评估。实施一个全面框架，以捕捉和报告公共债务的所有组成部分，包括其他应付款项、央行透支以及或有负债，将有助于提高乌干达的债务透明度，促进公共债务统计数据与国际标准的接轨，并提升未来DSA的准确性。 5.乌干达参加了国际货币基金组织的增强型通用数据发布系统（e-GDDS），并向联合国际货币基金组织-世界银行季度公共部门债务统计数据库（QPSD）和季度外部债务统计（QEDS）提交季度债务数据。在过去10年间，乌干达每年平均接受了国际货币基金组织在政府财政统计（GFS）和公共部门债务统计系统（PSDS）方面的能力建设（CD）支持，共计约6人周。这项支持的重点是提升按照国际标准编制和发布全面、可比的财政统计数据的能力。其中大部分能力建设支持由非洲发展信托基金东非办事处（AFE）提供，旨在支持成员国提升财政和债务数据，以支持审慎决策，并符合东非共同体（EAC）货币联盟趋同标准。财政部编制并发布其季度和年度债务统计快报中的公共债务和政府担保债务数据。乌干达定期及时地向QPSDS和QEDS数据库提交债务数据，但在更新国家汇总数据页面上的公共债务数据方面存在滞后，最新数据反映的是2022年第四季度的数据。 在此背景下，此次任务的主要目标是识别：(a) 通过应用国际货币基金组织的标准化数据质量评估框架（DQAF），在公共债务统计数据库（PSDS）的编制和发布过程中存在的关键优势及改进领域；(b) 优先采取的行动措施，以帮助乌干达提高公共债务数据的透明度。与各利益相关方的讨论，以及收到的数据和已发布数据的审阅表明，乌干达的公共债务统计数据总体准确及时，但仍需改进，以使债务的编制和发布与国际统计标准保持一致，并拓宽公共部门债务报告的范围。任务的主要发现和建议按DQAF维度的顺序总结如下，而表1则根据国际货币基金组织的DQAF评级提供了总结结果。 摘要发现与建议 7.质量前提条件：DQAF中的此项类别评估了乌干达负责生产PSDS的主要机构内部影响数据质量的条件。评估重点关注法律和制度环境、资源以及质量意识。 (a) 法律环境：乌干达关于债务管理和报告的法律框架在乌干达宪法第159条和第160(2)条以及2015年公共财政管理法第42(1)条中有明确规定。2015年公共财政管理法（PFMA 2015）将管理公共债务、担保及其他政府财政负债的责任分配给了负责财政的部长。然而，目前尚无立法明确界定债务管理运营方面的具体职责，这在通常设有独立债务管理机构的国家中是常见的。尽管缺乏明确的法律条款规定公共债务数据的收集、处理和发布权限，但乌干达健全的制度框架确保了这些职能得到有效执行。 (b) 机构环境：乌干达已建立完善的债务管理与报告制度框架。财政经济部和中央银行共同负责公共债务统计数据库（PSDS）的编制、处理和发布。在财政经济部，债务与现金政策司（DDCP）负责PSDS的编制与报告工作。财政经济部与中央银行之间的数据共享与协调总体有效，这得益于谅解备忘录的签署，该备忘录促进了常规数据交换。鉴于债务管理与报告的责任分散在多个部门，评估分配给债务管理与报告的资源是否充足是一项复杂的任务。然而，考虑到债务监测的不断发展要求，有必要在DPI、MEPD和TSD内部通过资源投入和培训等方式提升人员能力。此外，应优先升级债务管理与报告系统（DMFAS）至版本7，因为这将扩大债务覆盖范围，纳入透支、特别提款权分配、货币与存款持有、国内拖欠以及贸易信贷等目前未包含在DMFAS 6中的新工具。升级将进一步支持与IFMIS等系统的集成和数据接口，从而提高信息交换效率。数据机密性得到严格维护，信息仅用于统计目的。虽然乌干达的债务管理与报告系统总体高效，但通过解决记录重复问题——特别是财政经济部和中央银行两个类似数据库中同时维护债务记录——存在进一步提升其有效性的潜力。为提高运营效率，建议通过立法将所有债务管理与报告职责集中到一个统一部门，从而建立具有明确定义的前台、中台和后台角色的综合债务管理部门。 8.诚信保证：此维度评估确保在收集、编制和发布公共债务数据时严格遵守客观性原则的机制，以维护用户信心。它重点关注对公共债务统计的诚信至关重要的三个核心要素：专业性， 透明度，以及道德标准。在乌干达，有大量证据表明，农业和渔业部、布干达大学和乌干达统计局展现出高度的专业性，保持透明做法，并坚持严格的道德标准。 其员工的标准。立法要求部长通过“适当渠道”公布关于公共债务管理、担保以及其他政府财政负债的报告，从而加强了透明度。数据统计司（DDCP）遵循官方统计的核心原则，并在财政部秘书正式发布前确保其数据的客观性。因此，在正式发布前，只有少数财政部和商务部的高级官员能够接触公共债务统计数据，而其他所有政府机构和员工则是在发布后才能获得这些信息。用户认为DDCP似乎并未在方法或数据来源发生变化前常规性地通知用户，并且一些用户对发布延迟表示了关切。公务员的招聘和晋升主要基于能力，候选人需经过多次面试才能获得任命。低级别员工的晋升流程由公共服务委员会通过考试和竞争性面试进行管理。员工的专业素养通过积极参与研讨会和培训项目得到进一步提升。源数据的选取、方法的选择以及统计技术的应用均遵循特定的测量目标和数据要求。所有相关机构中的工作人员都明确规定了全面的专业道德标准和指南。 9.方法论稳健性：此维度评估乌干达的公共部门债务统计体系（PSDS）在多大程度上遵循国际统计方法，以促进跨国可比性并提升分析价值。乌干达的PSDS报告具有多项重要优势，包括全面覆盖预算内中央政府（BCG）贷款和债务证券，以及或有负债的单独披露。财政部定期编制两份主要债务报告：《债务、拨款、担保及其他金融负债报告》和《年度及季度债务统计快报》（以下简称“债务快报”）。财政部还发布其年度《或有负债报告》。这些出版物基本遵循国际统计标准，并提供详细信息。然而，目前区分外债和内债的标准是基于货币，而非债权人居住地。主要债务指标仅涵盖BCG的负债，而超预算单位（EBU）、地方政府（LG）和 State-owned enterprises（SOE）的负债则在债务快报中单独公布。非BCG单位的应付账款、透支或融资租赁等负债频繁出现在其财务报表中，导致PSDS报告存在显著缺口。EBU、LG和SOE的非担保负债被报告为BCG的隐性或有负债，而非纳入更广泛的公共部门债务范围。 10.为提高透明度并与国际定义保持一致，乌干达应在公共部门债务统计系统（PSDS）中包含非BCG单位的实际负债。此外，内外债务均应根据债权人居住地和货币进行报告。另一个报告问题涉及特别提款权（SDRs）。2021年8月特别提款权分配后，乌干达将部分特别提款权兑换成本地货币。PSDS目前将其列为对国际货币基金组织的对外债务，但应在财政部与乌干达银行之间记录为国内债务。乌干达的债务报告目前未包含养老金义务、拖欠款项、应付款项、透支、公私合作伙伴关系相关负债和融资租赁等关键负债类别。截至2024年6月，包括对乌干达银行的透支在内的国内拖欠款项总额达146万亿乌干达先令。为确保符合国际标准并全面反映政府债务，经核实的国内拖欠款项应纳入PSDS。国际货币基金组织的技术援助建议根据2014年政府财务统计手册（GFSM 2014）将透支归类为贷款负债，但尚未实施。将本币票据或其他类似安排用于公共资产投资也会产生政府负债，在发行时应被确认为债务。财政部被强烈鼓励审查所有此类安排，包括预融资中使用的安排，并确保它们在PSDS中准确报告，以增强透明度和监督。 11.准确性与可靠性：此维度评估乌干达公共部门债务统计系统（PSDS）反映公共部门负债实际情况的程度。可靠、及时和全面的政府证券数据来源于由中央证券存管机构（CSD）提供，该机构由乌干达银行（BOU）管理。贷款数据来源于公共财政管理局（DMFAS），乌