加强税收政策促进圣卢西亚的气候适应性增长

1 本报告由 Vasilis Tsiropoulos（高级经济学家）、Gioia de Melo（经济学家）、Cal MacWilliam（高级经济学家）和Hulya Ulku（高级经济学家）牵头。团队成员还包括 Francisco Arias-Vazquez（高级经济学家）、Joseph Oliver Eloi（ET顾问）、Aygul Evdokimova（顾问）、Pablo Cabrera（顾问）、Pablo Ferreri（顾问）、Danielle Bloom（顾问）、Miriam Alvarado（顾问）、Sofia Felipez（初级专业助理）、Juan Martin Chaves（顾问）和 Elena Ortiz（ET顾问）。同行评审专家为 David OSullivan（高级经济学家）、Ibrahim Saeed Chowdhury（高级经济学家）和 Ekaterine T. Vashakmadze（高级经济学家）。团队感谢圣卢西亚政府对本报告编制提供的有力合作。报告得益于 Janai Leonce（首席经济学家）、Marcia Vite（国内税收监理）、Felicia Elie（国内税收副监理）、Jemma Lafeuille（财政部研究与政策司司长）、Jermie Monrose（财政部研究与政策司经济学家）的讨论和数据支持。作者们还感谢 Doerte Doemeland（项目主管）、Nataliya Mylenko（首席国家经济学家）、Robert Preece（顾问）、Evan Blecher（ET顾问）、Daniel Navia（高级经济学家）、Paulina Schulz（经济学家）、Daniel Bastidas（顾问）、Sergei Antoshin（国际货币基金组织高级经济学家）、David Baar（国际货币基金组织高级经济学家）以及 Justin Carter（东加勒比中央银行经济学家）提供的有益输入和反馈。 目录 环境税收 增值税20% 燃油税激励 加速能源转型和绿色增长车辆税征税塑料袋和一次性包装征税航空和海运二氧化碳排放对酒精、烟草和含糖饮料征税 引言与主要发现 刺激外国直接投资（FDI）、经济增长或就业（Ding等人，2020；CIAT/联合国经济和社会事务部，2018）。圣卢西亚不仅向大公司提供多种税收优惠以激励投资和就业，也向中小型企业（SME）和企业家提供税收豁免和优惠。许多行业，包括农业和渔业，都免征所得税。个人所得税（PIT）也存在过多的免税额、扣除额和免税收入，这限制了税收征管并加剧了累退性。个人所得税的累退性体现在其扣除额的构成方式。此外，圣卢西亚的增值税（VAT）起征点异常高，导致只有少数公司需要注册增值税。增值税制度还包括一份广泛的豁免或适用较低税率的商品和服务清单，包括数字服务。虽然一些税收支出鉴于其潜在的经济和社会效益是合理的，但它们通常在产生额外投资方面效果不佳，导致大量税收流失，并且通常是累退的。报告建议取消或改革公司所得税、个人所得税和增值税中的许多税收支出。报告进一步倡导定期重新评估税收支出，以评估其有效性和持续相关性。 圣卢西亚是一个人口约18万的小岛屿发展中国家（SIDS）。 经济高度依赖服务业，旅游业创造了大部分就业岗位，而农业部门在2022年占GDP的比例不到2%。圣卢西亚位于加勒比飓风带，极易受到气候变化的影响，既面临缓慢发生的事件（例如海平面上升和海岸侵蚀），也面临突然发生的事件（例如飓风、洪水和山体滑坡）。这些外部冲击会对财政和金融产生深远影响，对家庭造成即时破坏，导致就业和收入损失严重，以及财富和资本大幅减少。这类冲击的经济影响可能持续很长时间，远超初始影响。例如，COVID-19大流行导致GDP严重收缩、财政赤字巨大，公共部门债务从2019年的GDP的62%上升到2020年的94%。 通过财政缓冲和有效的国内资源动员来增强韧性，对于将外生冲击的社会和经济成本降至最低至关重要。 国家必须能够以成本效益的方式快速动员大量财政资源，以适应和应对冲击。这需要健全的财政政策，并由强大的制度安排支持。税收政策在应对这些挑战中发挥着关键作用——然而却常常未被充分认识。2023财年，圣卢西亚的财政收入占GDP比重为18.8%，有潜力增加税收收入，以巩固其财政状况并增强抵御冲击的能力。 圣卢西亚应优先努力提高纳税遵从度。 除税基特别狭窄外，该国还普遍存在逃税避税问题。为应对此问题，历届政府都采取了税收赦免措施。虽然税收赦免可以通过鼓励自愿合规在短期内带来好处，但长期来看也会助长不合规的文化，尤其是在频繁实施的情况下。因此，圣卢西亚应避免频繁授予税收赦免，因为这些措施将阻碍税制改革显著提高国内资源动员能力。 本报告考察了圣卢西亚的税收制度，并确定了关键的税收政策改革，旨在增强国内资源动员能力，提高税收制度的效率和公平性，并促进绿色增长。 它明确了旨在通过将GDP增长约4个百分点（pp）显著增加收入、减少经济扭曲、加快增长、建立更公平的税收体系，并促进能源转型以改善环境绩效的中短期改革。 一个设计良好的税收制度有助于减少该国庞大的非正规部门。 通过简化税收遵从，政府可以使那些可能从事非正规活动的企业更容易、更有吸引力地合规。此外，更进步的所得税和社会保障体系有助于解决收入不平等问题，同时鼓励正规化。 该报告结论认为，圣卢西亚扩大税基具有显著潜力，尤其是在所得税方面。 该国在加勒比国家中因其所有主要税种广泛存在的税收支出而引人注目。低的企业所得税收入是由于一系列收入豁免和慷慨的税收优惠政策，旨在吸引投资。然而，尽管缺乏有效性的证据，加勒比地区普遍存在昂贵的旅游税收优惠政策。 加强环境税收对于为气候适应提供资金和推进能源转型至关重要。 政府需要使行政管理现代化，以确保税制改革的成功。 本报告的主要目标是考察圣卢西亚的税收政策，但评估也揭示了该国税收管理方面存在的重大挑战，包括因资源匮乏导致的大额税收拖欠。数字化转型将在加强税收管理和确保未来税收改革成功方面发挥关键作用。从纸质申报过渡到电子申报，并增加使用数字工具以促进管控和优化审计程序，将有助于当局更好地监控现有纳税人，并通过将目前免税活动正式化来扩大税基。 气候变化适应需要大量的国内收入动员，特别是在小岛屿发展中国家，环境税收是满足适应需求的重要融资工具。可以引入多种环境税，例如对塑料饮料征税，并改革车辆税收以更好地融入环境考量。此外，圣卢西亚应将对所有燃料（包括煤油）的税率设定在较低水平，并逐步提高，以逐步取消LPG补贴，并将约40%的成本通过现金转移支持脆弱家庭。 尽管单边税制改革可以带来显著利益，但加强与加勒比地区其他税收管辖区之间的区域协调，可以进一步提升税收政策的有效性。 征收周期性的财产税可以显著增加税收收入，同时不会损害经济增长。 此税种在经济增长影响方面被认为是最不具危害性的，若管理得当，则可能增加收入。然而，这需要当局停止任何进一步的豁免，并更新住宅地籍册以涵盖所有住宅物业。 加强区域协调有助于最大限度地发挥税收优惠政策合理化的效益，特别是在企业所得税激励和旅游业增值税税率降低等方面。对旅游业提供慷慨的企业所得税激励和增值税支出，可能被视为邻近国家之间不明智且无效的税收竞争。 健康税可以解决负面的健康外部性和内部性，同时还能增加额外收入。 拟议的改革应产生大量收入，减少扭曲，建立更公平、更进步的税收体系，并促进绿色经济增长。 有机会改革和简化酒精消费税税率，以改善税收征管，同时引入含糖饮料消费税，这将使民众受益，并避免未来的医疗保健成本。 表1中总结的推荐税收政策改革，是按照其优先级以及充分设计和实施所需的时间进行排列的。 圣卢西亚税收制度基准测试 圣卢西亚2022财年的税收占GDP比重为17.7%，与最不发达国家、该地区小国以及拉丁美洲和加勒比地区（LAC）的平均水平一致（见图1）。 截至2022财年，圣卢西亚的间接税收入占总税收收入的73.3%，超过了其他岛国和拉美地区的平均水平。 增值税是最大的税收来源，2022财年占总税收收入的33.2%（占GDP的5.9%）。同年，企业所得税和个人所得税收入占税收收入的24%（占GDP的4.3%），而进口关税占税收收入的13.6%（占GDP的2.4%）。 尽管考虑到该国的人均GDP水平，这一指标与比较对象相符，但一些小岛屿国家，例如巴巴多斯和牙买加，在人均收入相似的情况下，已成功实现了更高的税收占GDP比重（见图2）。 2012年，圣卢西亚用增值税取代了包括消费税在内的多种间接税和费用。 2023年，随着对进口商品（不包括食品和其他必需品）以及除旅游以外的多数服务征收健康与公民安全税（HSL），该税收制度的积极变化在一定程度上被逆转。在过去几十年里，所得税收入一直稳定在GDP的约5%。 企业所得税 圣卢西亚的标准CIT税率为30%，位居该地区前列，而股息免税（见图6）。 《企业所得税》适用于在圣卢西亚设有常设机构的国内公司和外国公司。对于有税收滞纳的公司，适用33.3%的税率。虽然标准《企业所得税》税率较高，但圣卢西亚不征收股息税，这意味着该国同时对公司及其股东征税。这种设计并不可取，因为公司及其股东应被视为不同的纳税人，因为除了其他差异外，它们的收入实现时间不同。在现行税制下，股东能从公司获得的任何税收优惠中受益。这不仅造成了双重免税的情况，即《企业所得税》免税也使股东受益，还错失了引入激励措施的机会，以鼓励股东再投资其收入以避免股息税。 圣卢西亚最近在其企业所得税中采用了地域税收制度，以回应包容性框架对BEPS以及欧盟所进行的评估。 2018年，该国对其企业所得税进行了重大修订，以符合国际税收标准。这些变化包括从全球征税标准（部分例外情况）转变为地域来源标准。该国还根据欧盟提出的要求，引入了实质要件（例如，证明实际存在、开展核心业务活动、雇佣足够数量的员工以及确保支出与活动水平相称）。 表4列出了非标准的CIT抵免。 在圣卢西亚将从所得税中扣除房产税并非标准做法。捐赠可在无上限且无需指定受益人的情况下进行扣除。此外，还有一些超额扣除项，其金额超过了与之相关的支出。 低 CIT 收入是广泛收入豁免、非标准扣除、极具慷慨的投资税收优惠以及低税法遵从性的结果。 2022年，CIT收入仅占GDP的1.8%，相当于总收入（或总收益）的8.8%。所得税法包含多项免税条款，其中最重要的条款列于表3。股息、租金收入和资本利得均予免税，此外，多种形式的利息收入也可免税。某些公司，包括香蕉生产商以及其他实体，如注册建筑协会，同样享有免税待遇。 与其他地区国家类似，圣卢西亚的投资税收优惠政策主要是以利润为基础的优惠政策，例如免税期。 《财政激励法》和《旅游法》均包含最长15年的企业所得税免税期（见表5）。《农业与渔业激励法》也提供最长10年的税收免税期，而《旅游刺激与投资法》和《特殊开发区法》则规定了一段不确定期限内的所得税全额豁免。这些不同的法案将企业所得税免税期与增值税、消费税、进口关税乃至财产税和土地税的减免相结合。 采用全球统一时间（GMT），该时间制已在多个国家实施，并在其他国家被考虑，这将促使重新评估税收优惠政策。 圣卢西亚的税收优惠，这对投资者来说是一项重大激励，将被替换为一种额外的附加税，跨国企业将被要求在其最终或中间母公司所在地国家缴纳该税款。 政府需要评估加勒比时间（GMT）对圣卢西亚跨国公司的影响，并制定相应的税收政策。 当局需评估GMT（全球最低税）的经济影响，该税项影响年营收超过7.5亿欧元的企业，需设计新的FDI（外国直接投资）激励政策，并评估圣卢西亚如何保护其国内活动所征收的税收。潜在方案包括：引入合格国内最低税、利用在GMT区域有效税率计算中未考虑的税收来创造激励，或通过合格可退还税收抵免提供优惠。 拖欠税款构成了一个重大挑战。 该国数额巨大的税收拖欠部分是由于税务管理机构处理纳税申报的能力不足，尤其是考虑到