2024年《政府工作报告》系列点评之一：2024年政府工作报告的六大关注点

价格数据点评 水平延续回落、物价稳中 1月 通胀 2024年3月 热点点评 2024年政府工作报告的六大关注点 ——2024年《政府工作报告》系列点评之一 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn 张林lzhang01@ccxi.com.cn燕翔xyan@ccxi.com.cn 事件：2024年3月5日上午9时，十四届全国人大二次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大二次会议作政府工作报告。我们认为本次报告有以下六点值得关注： 一、5%左右的增速目标有助于稳定预期，符合“稳中求进、以进促稳”的基调和要求 5%左右的增速目标有助于稳定市场预期与信心，实现预期增速目标也有一定支撑。5%的经济增长目标与我们此前建议的增速目标 【2024年中国经济：稳与进、破与立中寻求再平衡】——2023年宏观经济及大类资产配置分析与2024年展望，2024年2月4日 【从中央经济工作会议看明年五大工作重点】，中央经济工作会议点评，2023年12月14日 【中央政治局会议的五大关注点】，中央政治局会议点评，2023年12月9日 【中央金融工作会议的五大关注点】，中央金融工作会议点评，2023年11月6日 一致，我们认为，在经济运行的各项矛盾与问题中，预期不稳是引发需求不足、产能过剩和国内经济循环存在堵点的重要原因，2023年两年复合增速仅有4.1%，在此背景下若预期增速目标相比上一年出现回调，或会进一步影响市场的信心与底气。在基数走高的背景下，增速目标相较上年不调低，有助于稳定市场预期。另一方面，我们认为今年经济稳中向好有多重支撑：一是工业生产仍有韧性，特别是装备制造业近年来保持较快增长，占工业增加值的比重稳中有升；二是房地产投资的拖累有望减轻，各地“因城施策”加大落地，“三大工 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731 gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 程”建设也将为房地产投资提供增量空间；三是服务消费依然保持较快增长，加之大规模消费品以旧换新政策对于商品消费形成的提振，消费的延续改善也有一定空间；四是宏观政策稳增长的空间依然较为充分。从工业与服务业生产，以及消费、投资、出口等方面的宏观统计来看，中性情形下可以支撑实现5%的GDP增长1，今年各地两会公布的GDP加权增速目标为5.4%，总体来看5%也是一个可以完成的目标。 实现预期增速目标也并非易事，需要将“稳中求进、以进促稳、先立后破”落到实处，并努力推动名义GDP增速显著回升。本次政府 工作报告延续了2023年中央经济工作会议对于当前经济形势的判断，指出我国经济持续回升向好的基础尚不牢固，经济运行面临的问题由 1参见2024年2月1日报告《2024年中国经济：稳与进、破与立中寻求再平衡——2023年宏 观经济及大类资产配置分析与2024年展望》。 “三重压力”转变为“多重压力”，存在“有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰”等突出问题。我们认为，房地产投资、消费以及出口等领域依然存在一定的不确定性，积极因素的叠加有可能推动经济增速达到5.5%左右，但消极因素的共振则有可能拖累经济增速下行至4.2%左右，实现预期增速目标仍需各领域政策的合力和努力。此外，本次政府工作报告提出的赤字率和赤字规模所对应的名义GDP增速约为7.4%，高于上年政府工作报告对应的名义增速0.5个百分点，高于上年名义GDP增速2.7个百分点，这意味着2024年稳增长的力度相较2023年应有所加大，“进”和“立”的政策力度应有所加强，促进名义GDP增速有所回升，缩小宏观增长与微观感受之间的差距。 二、扩内需将与供给侧结构性改革紧密融合，统筹消费和投资对经济的拉动作用 实现5%的目标增速离不开“有潜能的消费”和“有效益的投资”，形成消费和投资相互促进的良性循环。中央经济工作会议提出需要“形成消费和投资相互促进的良性循环”，本次 报告则对中央经济工作会议对于扩大内需的要求进行了细化部署。我们此前多次呼吁需要加大供给侧结构性改革与稳消费、促消费政策的有机融合：提升高质量产品供给以及养老、医疗等短板领域的产品与服务供给，不仅有利于扩展消费需求，也有助于缓和供需失衡的矛盾；拓展有利于扩大消费的公共领域和产业领域的投资空间，不仅有助于扩大有效投资，也有助于改善消费环境；当前制约经济良性循环的重要原因就在于最终消费需求不足，而消费需求的改善则为投资的扩张提供动力与空间。 从促进消费稳定增长来看，本次报告首先提出通过“增加收入”激发消费潜能。当前制 约我国消费增长的瓶颈主要是居民收入缺口尚未完全弥合，居民资产负债表恶化影响了居民的信心与预期。提振消费的关键依然在于提升居民的收入水平与预期，2023年居民收入增速有所回升，但相较常态增长趋势线仍有6%左右的缺口，同时因房产价格下行与股票市场走低，居民资产增速显著回落，财富缩水效应之下居民的消费意愿也有所趋弱。因此促进消费稳定增长首先需要增加居民收入，提升居民消费能力。我们依然建议通过发放现金补贴与数字货币等方式帮助居民修复资产负债表、提振居民消费信心。本次报告提出通过“优化供给”激发消费潜能，体现出供给与消费的结合。一方面培育壮大新型消费，积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点；另一方面鼓励和推动消费品的以旧换新，从存量中挖掘新的增长点。本次报告还提出通过“减少限制性措施”激发消费潜能，后续或将在购房以及新能源汽车购买方面放宽购置条件，以促进大宗消费。 从扩大有效投资来看，一方面需要更好发挥政府投资的带动作用，进一步提升财政资金 的投入产出效率，优化财政支出结构。根据各省政府工作报告，虽然今年多数省份固定资产投资增速均有下调，但重大项目依然是各省扩大有效投资的主要抓手，后续应加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，加快实施“十四五”规划重大工程项目。财政资金更多向教育事业发展、医疗卫生服务、社会保障水平等民生领域重点倾斜，特别是专项债作为资本金的范围可以进一步向城中村改造、保障性住房等民生领域倾斜，在拉动投资的同时保障民生。其中，超大特 大城市商品房销售额占全国商品房销售比例接近四成，本轮超大、特大城市开展城中村改造具有较强的示范作用，将进一步释放核心城市经济发展潜力，对消费提振也有积极作用。另一方面需要重点加大“科技创新、新型基础设施、节能减排降碳”等“有资金效益”领域中 的投资，进一步释放新产业、新业态、新模式对于其他领域的辐射带动作用。此外，本次报告还重点提出“着力稳定和扩大民间投资”，近年来民营企业亏损面较大，“不敢投、不愿投”之下民间投资增速持续下行，通过给与民营企业更多的财政和金融政策支持，在重大投资项目中积极引入民间投资参与，提供更好的营商环境，提振民营企业家信心，才能更好激发微观主体活力，激发经济的内生增长动能。 三、着力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力，努力提升全要素生产率 推进现代产业体系建设与发展新质生产力为重点任务之首。本次政府工作报告将“大力推进现代化产业体系建设、加快发展新质生产力”作为2024年的首要工作任务。主要目标是以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率，不断塑造发展新动能 新优势。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统的经济增长红利和动能有所趋缓，对生产力质量提出了新的要求。新质生产力是总书记于2023年9月在东北调研时首次提出，随后被写入中央经济工作会议公报。新质生产力指以科技创新为经济增长新引擎、以新兴产业和未来产业为载体，符合高质量发展要求的新型生产力，是推动构建现代化产业体系的关键力量。新质生产力从功能来看主要表现为全要素生产率的提升，可以提高经济运行的增长中枢。我国目前的全要素生产率在近年来有所走低，相距美国等发达经济体仍有较大差距，在制度与技术创新领域还存在一定短板与不足，发展新质生产力是我国提升全要素生产率的必然选择。 关注传统产业的技术改造升级以及数字经济的创新发展。本次报告在现代产业体系建设 方面首先提出产业链供应链的优化升级，这要求加快工业经济与制造业的高端化、智能化、绿色化转型，加大对传统产业改造的投资力度。在积极培育新兴产业和未来产业方面，本次报告提及新能源汽车、新能源、生物制造、生命科学等相关领域，并提出促进战略性新兴产 业融合集群发展。此外，我们认为数字技术和实体经济深度融合有助于加快新质生产力的形成。2022年，我国数字经济占GDP比重仅为41.5%，仍落后于英美等发达国家，但数字规模达到50.2万亿元，位居世界第二位，鉴于数字经济的“规模经济”特征以及对于传统产业的提升作用，建议持续促进数字经济和实体经济深度融合发展，推动智慧工厂、智慧供应链、智能车间等智能制造的建设，深入推进服务业数字化转型发展，持续推动数字产业化升级，集中优势力量做大做强5G、物联网、大数据等数字产业，深入挖掘区块链、人工智能等领域的发展潜力。 四、财政政策以“适度加力、提质增效”为总基调，赤字率虽未突破3%，但财政政策力度有所增强 加大财政支出、调增新增专项债规模以及发行特别国债是用好财政政策空间的主要手段，财政政策力度有所加强。本次政府工作报告延续了2023年中央经济工作会议以及政府工作报告关于财政加力的总基调，但并未突破3%的赤字率安排。报告指出，一是将通过税收的恢 复性增长以及调入资金增加1.1万亿一般公共预算支出，二是安排地方政府专项债券3.9万 亿，较上年增加1000亿，三是将发行1万亿超长期特别国债，并将连续几年发行。我们认为，破3%财政赤字率体现了“用好现有财政政策空间”的取向，也为后续赤字率的调整留下一定空间。地方政府专项债规模的调增或将使得2024年地方政府杠杆率较上年上升1个百分点左右，有助于缓解地方政府的财政收支压力，也有助于提振地方政府稳增长的能力与意愿。连续发行超长期特别国债超出预期，此前并未出台过特别国债连续发行数年的政策，尽管1万亿超长期特别国债不纳入赤字，但特别国债的持有人可以是中央银行，且部分地区已经在为超长期特别国债储备项目，这有助于财政发力的空间进一步打开，也有助于“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。根据我们测算，今年广义赤字规模将较去年考虑万亿增发国债后的8.68万亿增加0.28万亿至8.96万亿，广义赤字率为6.6%，保持近年来较高水平。 财政支出提质增效的要求并未放松，持续强调“切实把财政资金用在刀刃上”。本次政 府工作报告再次明确“严控一般性支出”、“严肃财经纪律，加强财会监督，严禁搞面子工程、形象工程，坚决制止铺张浪费”，“各级政府要习惯过紧日子”等提法。提升资金使用 效率可以从以下几个方面着手：一是持续优化财政支出结构。考虑到目前投资乘数低于消费 乘数，支出结构可投资、消费并重。一方面，财政支出可进一步向社会民生领域倾斜，稳就业压力之下应继续加大社保就业支出力度，同时保障教育、健康等民生短板领域、薄弱环节支持力度；另一方面，基建相关支出仍可保持稳定，但应更加注重提升基建支出资金效益，促进基建支出向消费基础设施、养老基础设施、数字基数设施等领域倾斜，并加大吸引民间 资本投资；同时，积极探索促进消费的举措，建议向低收入群体发放现金或数字货币，特别 是针对边际消费倾向比较高的中低收入人群；此外，党政机关要严格落实过紧日子要求，压减一般性支出。二是加强财政改革管理。包括不断强化预算绩效管理，加大财会监督力度，落实落细地方债常态化严监管等，同时还需持续深化财税财政体制改革，以新一轮改革为契机提升财税体制运行效率。三是加强政策协调配合。财政政策要与货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，提升政策协调性、连续性，形成政策合力，更好发挥财政政策效果。四是后续需加强专项债“借用管还”管理，做好项