城投转型系列专题：城中村资金平衡模式综述、案例梳理及延伸思考

www.ccxi.com.cn 专题研究 中诚信国际 中诚信国际专题研究 基础设施投融资行业 2024年1月 目录 要点1 主要关注因素2 结论13 城投转型系列专题： 城中村资金平衡模式综述、案例梳理及延伸思考 2023年以来，中央层面多次强调超大特大城市城中村改造，其作为“三大工程”之一，是2024年经济稳增长的重要增量。但同时，基于城中村改造为民生工程且本身较为复杂，资金平衡问题是其顺利实施的关键。本文 聚焦全国各特大超大城市城中村改造文件及案例，总结相关资金平衡模式 特点以及局限性，并进一步延伸思考，以期为后续城中村项目开展提供借鉴。 联络人 作者 政府公共评级一部 张敏027-87339208-623 mzhang@ccxi.com.cn 郑远航027-87339208-606 yhzheng@ccxi.com.cn 柴文丽027-87339208-647 wlchai@ccxi.com.cn 要点 政策梳理：中央关于城中村改造政策的导向较为明确，主要强调落实政府主体责任的同时坚持市场在资源配置中的决定性作用，区域应采取统筹开发原则，坚持“净地”出让，并与产业转型升 级相结合，盘活存量低效用地；各大城市政策制定进度存在一定差异，已有政策进一步强调中央指导意见，广州、深圳等地出台了具有代表性和区域特点的政策，但较大部分区域政策有待进一步落实和细化。此外，现有城中村改造相关政策中对资金平衡模式的提及也较为松散，未能形成完善的体系。 资金平衡模式综述：“开发+运营”模式具有普适性及多元性，也是目前应用最广泛的城中村改造资金平衡模式，但需兼具所建设载体的社会价值和资本价值，以及注意平衡招商引资中的业态组 合和后期经营的有的放矢；“产业培育”模式是本轮城中村改造 的重要政策导向，能对区域价值及经济发展形成较大提升，但存在一定局限性；“地产开发”模式在以往的应用中比较广泛，但在当前房地产市场变化及政策导向的推动下或将逐步式微；“统租改造”模式分为市场化主体租赁改造和政府统租两种模式，前者更适用于改造范围较小且区域优势较好区域，具有不可推广 性；后者为深圳多渠道公共租房供应的重大创新政策，但亦面临成本难以有效平衡等问题；“做地”模式现阶段更加倾向于政府主导模式，其利于让城中村改造回归公共属性，同时更适合应对 当前房地产市场持续低迷、由增量开发时代进入存量开发时代的情况。但基于城中村改造的复杂性和资金压力问题，探索一二级联动亦有其必要性。 延伸思考：要长期内实现资金平衡，除了借助全市统筹和片区统筹平衡，最大限度挖掘和提升片区空间价值之外，还应从源头上 把控一级市场，降低改造成本；基于本轮城中村改造具有政府主导、市场参与的特点，国有企业面临机遇的同时亦存在较大挑战。 1基础设施投融资行业专题研究 中诚信国际专题研究主要关注因素2023年以来，中央层面多次强调超大特大城市城中村改造，其作为“三大工程”之一，为2024年经济稳增长的重要增量。但同时，城中村改造为民生工程，且其本身具有较大的复杂性，资金平衡问题一直是其顺利实施的关键。尤其在当前房地产市场持续低迷、由增量开发时代进入存量开发时代的情况下，如何进行资源统筹规划，借助长期运营收入平衡前期投入，促进大片区内的资金综合平衡，是本轮城中村改造首要面临的问题之一。基于此，本文梳理了全国各特大超大城市城中村改造政策及案例，总结相关资金平衡模式特点以及局限性，并提出除片区统筹外，另应从源头上把控一级市场，降低改造成本。此外，基于本轮城中村改造具有政府主导、市场参与的特点，本文亦对国有企业参与城中村改造面临的机遇和挑战进行了分析阐述，以期为后续城中村项目开展提供借鉴。一、本轮中央及各超大特大城市对于城中村改造相关政策梳理及核心特征中央关于城中村改造政策的导向较为明确，主要强调落实政府主体责任的同时坚持市场在资源配置中的决定性作用，区域应采取统筹开发原则，坚持“净地”出让，并与产业转型升级相结合，盘活存量低效用地；各大城市政策制定进度存在一定差异，已有政策进一步强调中央指导意见，广州、深圳等地出台了具有代表性和区域特点的政策，但较大部分区域政策有待进一步落实和细化。此外，现有城中村改造相关政策中对资金平衡模式的提及也较为松散，未能形成完善的体系。中央政策方面，2023年以前，涉及城中村改造资金平衡模式的相关政策较少，主要着眼于对片区进行综合利用开发、提高土地的利用效率；2023年以来，中央层面对城中村改造的重视程度持续提高，政策制定的进程随之加速。2023年7月，国务院常务委员会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《意见》”），提出要在超大特大城市1积极稳步推进城中村改造，有效消除各类安全风险隐患，推动城市高质量发展。整体来看，中央政策导向较为明确，首先要落实政府的主体责任，同时坚持市场在资源配置中的决定性作用；第二，采取区域统筹开发，促进资金综合平衡、动态平衡；第三，坚持“净地”出让；第四，城中村改造要与产业转型升级相结合；第五，要盘活存量低效用地。具体来看，《意见》主要明确如下内容：要落实人民政府对资金平衡的主体责任，制定平衡方案、统筹资金安排，实现资金综合平衡、动态平衡，避免新增政府债务风险；同时坚持市场在资源配置中的决定性作用，坚持公平公开、“净地”出让；此外，采取城中村改造项目资金平衡的有效措施，鼓励实施区域统筹和成片开发，配套公共服务设施时尽量不新增改造成本。《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）就如何聚焦盘活利用存量土地、提高土地利用效率、促进城乡高质量发展提出指导意见，低效土地利用应当与产业转型升级相结合，避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡；同时，在土地供应方面仍然要坚持“净地”供应。《自然资源部办公厅关于印发<支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）>的通知》（自然资办发〔2023〕47号）则进一步强调城市更新和改造的重点之一是要以产业转型和业态升级为目标。12014年国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》中规定：城区常住人口1,000万以上为超大城市，500万~1,000万为特大城市。按照第七次人口普查数据，可划定我国有7个超大城市和14个特大城市，7个超大城市分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，14个特大城市分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。 2 基础设施投融资行业专题研究 中诚信国际专题研究 表1：中央城中村改造相关政策梳理文件名称发布时间与资金平衡相关的内容 《住房和城乡建设部国家发展和改革委财政部农业对城市规划区内的城中村，要按照城镇规划稳步实施改造。要合理利用城部关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》2012.12镇土地，调整用地结构，完善城镇功能，增强综合承载能力。《关于印发<2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重 点任务>的通知》（发改规划〔2020〕532号）2020.4改造一批城中村，探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等划和2035年远景目标纲要》2021.3存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。 坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。建立政府、 《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效知》（建科〔2023〕30号）2023.7存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公 众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。1、落实城市人民政府对资金平衡的主体责任。城市人民政府应制定市域内城中村改造资金平衡方案，统筹市域内改造资金安排，做到改造资金市域内综合平衡、动态平衡，避免新增地方政府债务风险。整治提升类城中村改造应建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。2、坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。城中村改造坚持规划先行、依法征收，更好发挥政府作用；坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用。3、采取实现城中村改造项目资金平衡的有效措施。鼓励实施区域统筹和成片开发，城中村改造项目土地四至范围在村集体建设用地基础上，可扩大至周边少量低效用地。允许通过在集体建设用地之间、集体与国有建设 《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导用地之间进行土地整合、置换等方式，促进区域统筹和成片开发。城中村意见》2023.7改造可在市域内统筹平衡规划指标，对改造项目在规划用地性质、建筑规 模等方面予以支持优化。城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施应尽量利用原有设施，确需新建或改建的，相关建设费用由城市人民政府负责投入，不摊入城中村改造成本。4、政府筹措资金或引入社会资金。城市人民政府立足现有渠道做好经费保障。在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。引入社会资金的具体办法由城市人民政府制定。1、实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。2、必须实行净地出让。 在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视 2023.73、坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。建设好配套公 电话会议 共基础设施，做好历史文化传承保护。4、相关部门要抓紧完善政策体系，相关城市政府要切实履行主体责任，加强领导力量，健全工作机制，推动城中村改造工作取得实效。1、强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开、“净地”供应，充分调动市场参与的积极性。2、基于促进产业转型升级、优先保障公共服务设施和基础设施供给、保护生态和传承历史文脉，在体现宜居、人文、绿色、韧性、智慧等方面，提出空间布局优化引导对策。3、加强全市域、分区域的规划统筹，从城市整体利益平衡出发谋划实施 《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通项目，避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡。 知》（自然资发〔2023〕171号）2023.94、拓展收储资金渠道。统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投 入，做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。5、完善土地供应方式。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。 《自然资源部办公厅关于印发<支持城市更新的规划与1、促进产业转型升级。以产业转型和业态升级为目标，以功能复合、土土地政策指引（2023版）>的通知》（自然资办发〔2023〕2023.11地和建筑物利用效率提升为重点，老旧厂区和产业园区更新应聚焦产业转47号）型升级和发展新兴产业，合理增加产业及配套建筑容量。 3 基础设施投融资行业专题研究 中诚信国际专题研究 2、原划拨土地使用权人申请办理协议出让，划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续，但《国有建设用地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回国有建设用地使用权重新公开出让的除外。3、规范土地复合利用。推动在城市更新中复合利用、节约集约利用土地。 资料来源：公开资料，中诚信国际整理 从7个超大城市及14个特大城市的城中村改造最新政策来看，主要呈现以下特点：首先，各地政策制定进度存在一定差异。各地响应《意见》等中央文件和号召，快速上马一批城中村改造项目，截至2023年 10月12日已入库城中村改造项目162个，但部分城市尚未及时出