2023年“两会”地方政府债券点评：三问2023年地方政府债券

地 隐 专题研究 2023年3月8日 地方政府债与城投行业 方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 三问2023年地方政府债券 ——2023年“两会”地方政府债券点评 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖010-66428877-281 yhwang@ccxi.com.cn 闫彦明010-66428877-266 ymyan01@ccxi.com.cn 【地方政府债券与城投行业监测周报2023 年第7期】财政部指出部分地区债务风险较高，地方债城投债发行及净融资双回升，2023-03-03 【2022年财政数据点评及2023年展望】2022疫情扰动欠收少支，2023前置发力但仍受限，2023-02-08 【地方债与城投行业2022年回顾及2023年展望之政策篇】稳增长下地方债扩容创新，城投行业监管仍有保有压，2022-01-30 【地方政府专项债2022年回顾与2023年展望】稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足，2023-01-13 【专题研究】建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模，助力突破经济“强政策、弱修复”困局，2022-12-22 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 报告要点 地方债发行如何看？ 我们仍维持此前对于地方债发行规模的判断——今年地方债发行规模或达8万亿，专项债发行规模将超5万亿，较2022年小幅增加 新增限额达4.52万亿，保持一定强度，助力突破“强政策、弱修复”格局 1.新增一般债限额0.72万亿，与去年持平，地方赤字保持稳定，中央赤字小幅增加 2.恰如我们此前预测，新增专项债限额为3.8万亿，考虑结转的中小银行专项债额度后，全年将发行超4万亿；发行节奏或继续前置，但完成时间窗口可后移；此外可视情况盘活结存限额 偿还到期债券本金再融资债发行规模或达3.2万亿，到期高峰来临下较上年进一步增加 1.我们仍维持此前预测，预计今年偿还到期债券本金的再融资地方债或发行3.2万亿元左右，其中再融资一般债1.8万亿元、再融资专项债1.4万亿元，较2022年小幅增加 2.今年建制县化债试点有望重启，或继续通过地方债置换的方式有序推进，不排除有继续发行再融资债偿还存量债务的可能 地方政府专项债投向哪些领域？ 统筹推进新老基建，加快实施“十四五”重大工程，助力构建现代化基础设施体系 城市更新、乡村振兴双轮驱动下，城乡建设领域将加力，推动城乡区域均衡发展 聚焦社会民生领域短板领域和薄弱环节，持续补短板、强弱项、惠民生 为“恢复和扩大消费”，消费领域项目有望扩容，力图“以投资带消费” 保持新能源及生态环保领域支持力度，积极推动发展方式绿色转型 如何用好用足3.8万亿新增专项债限额？ 加强优质项目储备，为3.8万亿新增专项债发行使用提供支撑 优质项目储备不足、与资金需求错配的问题仍然存在，应逐步建立完善募投项目储备长效机制，持续提升项目储备数量及质量 合理把握发行节奏、适度增加使用时效弹性，提升“债务-资产”转化效率 今年新增限额仍保持较高水平，地方资金安排使用承压，可鼓励地方合理把握发行节奏，适度增加资金使用时效弹性；同时需加强多部门协调，落实落细常态化严监管，加强绩效管理 完善专项债投融资对接机制，充分发挥投资撬动能力 合理扩大专项债支持范围并逐步提升用作资本金比例；继续引导金融机构加大配套融资支持；今年理论上或可拉动近6万亿基建投资 完善偿债保障机制，切实防范地方政府债务风险 www.ccxi.com.cn 积极盘活财政存量资金和闲置资产，探索健全偿债备付金机制，逐步扩大含权地方债发行范围和规模，防范兑付风险 2023年3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕，国务院总理李克强作2023年《政府工作报告》（以下简称“《报告》”）。《报告》将今年GDP增速预期目标设定为5%左右，并强调坚持稳字当头、稳中求进，保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。其中，积极的财政政策要加力提效，今年赤字率拟按3% 安排，较去年上调0.2个百分点，同时《报告》指出“政府投资和政策激励要有效带动全社会 投资”，拟安排地方专项债3.8万亿元，较去年增加0.15万亿。结合《政府工作报告》及《关 于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》相关表述，我们 对2023年地方债发行、专项债投向、如何用好用足专项债等进行了简单测算和分析。 一、地方债发行如何看？ 正如我们此前预测1，积极财政“加力”的要求下，2023年财政赤字率上调至3%，专项债新增额度较去年增加0.15万亿至3.8万亿，专项债仍是稳增长、扩内需、促投资的重要抓手。结合《政府工作报告》安排，考虑中小银行结转额度、地方债到期量、各地偿还存量债务需求等因素，我们仍维持此前对于地方债发行规模的判断——今年地方债发行规模或达8 万亿，专项债发行规模将超5万亿，较2022年小幅增加2。 （一）新增限额达4.52万亿，保持一定强度，助力突破“强政策、弱修复”格局 新增一般债限额0.72万亿，与去年持平，地方赤字保持稳定，中央赤字小幅增加。《关 于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》提出，2023年中 央财政赤字3.16万亿元、较去年增加0.51亿元，地方财政赤字0.72万亿、与去年持平。地方财政特别是基层财政持续承压的背景下，中央政府加大加杠杆力度，地方政府保持赤字稳定，既体现了积极财政“加力”的要求，又有利于在缓解地方“三保”压力的同时防范地方政府债务风险。 恰如我们此前预测，新增专项债限额为3.8万亿，考虑结转的中小银行专项债额度后， 全年将发行超4万亿，助力突破“强政策、弱修复”格局。积极财政“加力”的要求下，今 年的新增专项债限额较去年限额小幅增加0.15万亿，虽较去年全年实际使用额度3回落0.35 万亿，但整体看仍保持了一定强度，有利于在防范债务风险快速累积的前提下保障稳增长需 1具体测算详见中诚信国际2022年12月22日发布的报告《建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模，助力突破经济“强政策、弱修复”困局》。 2具体情况详见中诚信国际2023年1月13日发布的报告《稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足——地方政府专项债2022年回顾与2023年展望》。 3考虑盘活此前结存的5029亿元地方专项债务额度后，2022年实际使用专项债额度达4.15万亿。 求，弥补财政紧平衡下基建领域面临的资金缺口，并且与之前年度实现平稳衔接，体现了政策的连续性、稳定性和可持续。考虑结转的2770亿元4中小银行专项债额度后，全年将发行超4万亿。从发行节奏看，今年发行或继续前置，但完成的时间窗口可有所后移。去年11月 5 （万亿元） 40%5 （万亿元） 100% 4 30% 4 80% 3360% 20% 2240% 110% 1 20% 0 0% 0 0% 中央赤字规模 地方赤字占比 地方赤字规模 新增一般债务限额 专项债务限额占比 新增专项债务限额 数据来源：财政部，中诚信国际整理 数据来源：财政部，中诚信国际整理 图2：新增专项债务限额小幅增加 图1：地方赤字规模保持稳定、占比回落 财政部已顶格提前下达了2.19万的新增限额，提前下达时间为历年最早、提前下达规模为历年最高，并且考虑到今年一季度稳增长压力仍较大，2023年新增专项债发行节奏大概率前置，截至3月6日，新增专项债共发行8383.87亿元，完成今年限额的22.06%，仅低于去年进度2个百分点，呈现靠前发力特点；同时，去年专项债放量发行，地方资金安排使用压力较大，各地项目储备及资金衔接仍需一定时间，今年专项债发行使用的时间窗口或有所后移，或推迟于三季度末前完成目标。此外，考虑到全年经济修复的不确定性仍存，可视情况继续盘活结存限额5，可于下半年尤其是四季度灵活使用。 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 （二）偿还到期债券本金再融资债发行规模或达3.2万亿，到期高峰来临下较上年进一步增加 我们仍维持此前对于再融资地方债发行规模的预测，预计今年偿还到期债券本金的再融资地方债或发行3.2万亿元左右，其中再融资一般债1.8万亿元、再融资专项债1.4万亿元， 较2022年小幅增加。此外，伴随隐性债务化解5-10年计划渐行渐近，在各地财政负担加重、债务化解承压的背景下，不排除有继续发行再融资债偿还存量债务的可能。结合青海、贵州 4《2022年第四季度中国货币政策执行报告》指出，2020-2022年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金；而截至2022年末，中小银行专项债仅发行2730亿元，剩余2770亿元或在2023年发行；2023年，辽宁大连、河北已披露中小银行专项债发行计划，2770亿元剩余额度有望在今年发行完毕。 5根据财政部，2022年末地方政府专项债务结存限额约1万亿元。 表1：2023年地方债发行规模预测（单位：万亿元） 类别 地方债 一般债 专项债 再融资债7 3.2 1.8 1.4 新增债 4.8 0.72 4.078 总计 8 2.52 5.47 等地在今年政府工作报告或预算报告中提到的“积极争取和扩大县级化债试点”表述来看，今年建制县化债试点有望重启。截至2022年末，地方政府债务结存限额约2.59万亿元6，地方债置换存量政府债务尚余空间，建制县化债试点或继续通过地方债置换的方式有序推进。若偿还存量债务的再融资债重启发行，再融资专项债发行量或将进一步增加。 数据来源：中诚信国际整理测算 二、地方政府专项债投向哪些领域？ 2023年我国经济稳增长压力难言减轻，为实现5%的GDP增速目标，积极财政在加大力度的同时需提升效能，切实发挥政府投资有效带动全社会投资的作用。今年是政府换届之年， 《政府工作报告》对于今年工作着墨不多，仅简述了几项重点，根据《政府工作报告》并结合二十大、中央经济工作会议、预算草案等体现出的政策导向，我们预计2023年专项债将统筹推进新老基建，加快实施“十四五”重大工程，同时将加力城市更新和乡村振兴建设，持续补齐社会民生短板弱项，更多支持促进消费的项目，并保持绿色低碳等领域支持力度。 （一）统筹推进新老基建，加快实施“十四五”重大工程，助力构建现代化基础设施体系 在“十四五”规划实施进度即将过半的关键时期，《政府工作报告》明确要求“加快实施‘十四五’重大工程”，专项债投向将继续围绕“十四五”规划及二十大部署，统筹推进传统基础设施建设和新型基础设施建设，推动“十四五”规划102项重大工程有序实施，集中保障国家重大基础设施建设的资金需求，助力构建现代化基础设施体系。一方面持续聚焦传统基础设施建设，加快交通、水利、能源等重大基础设施建设，同时也将更加兼顾发展与安全，在粮食安全、能源安全、产业链供应链安全等领域合理扩容，不断提升传统基础设施 6财政部数据显示，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元、余额350618亿元。 7因各地需偿还政府存量债务的规模较难获取，此表仅估算用于偿还到期地方债的再融资债发行规模。 8包含2770亿元中小银行专项债结转额度。 的现代化水平。另一方面加快新型基础设施建设，去年财政部已将新基建纳入专项债支持领域，随着项目储备持续增加，今年新基建领域专项债资金投入有望继续增加，聚焦市政、公共服务等领域信息化，有序布局云计算、人工智能、物联网、数据中心等领域基础设施，推动轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施数字化、智能化改