评估意大利-突尼斯全球技能伙伴关系的基础：政策简报

政策简报 2026年1月 评估意大利—突尼斯全球技能合作的基础政策简报 执行摘要 本简要概述了四项互补性评估的研究成果，为意大利与突尼斯之间潜在的全球技能伙伴关系（GSP）奠定了分析基础。这些评估包括两项劳动力市场评估（《世界银行》，2026a；《世界银行》，2026b）和两项制度评估（《世界银行》，2026c；《世界银行》，2026d）。它们共同识别了两国优先发展的行业和职业，以及有效实施GSP所需的关键制度条件。 一个GSP旨在通过有针对性的培训，扩大来源国的技术工人队伍。通过这样做，它旨在解决来源国和目的地市场的劳动力短缺问题，同时在国内和国外创造就业机会。因此，设计突尼斯和意大利之间的GSP需要采用双重诊断方法：（1）劳动力市场供需分析，以及（2）对建立结构化劳动力流动途径的制度准备情况进行评估。 为支持这种双重方法，世界银行已为每个国家制定了两个互补的报告，以确保GSP的设计既具有经济相关性，又具有机构可行性： • 劳动力市场评估确定了突尼斯和意大利面临劳动力及技能短缺的行业和职业。该评估基于国家代表性调查的劳动力相关指标和人口趋势，为GSP优先事项和培训规模提供信息。•制度评估考察了每个国家实施流动路径的准备工作。它重点关注法律和政策框架、制度角色和协调，以及培训体系、流动服务以及（再）融入支持方面的运营能力。 人口与劳动力市场背景 意大利和突尼斯面临着两种相互矛盾但又互补的市场趋势，这为流动性创造了结构性理由： • 意大利正经历劳动力快速老龄化和萎缩，导致关键行业持续面临劳动力短缺。• 与此同时，突尼斯 working-age population 仍在增长，尽管增速放缓，但就业创造乏力且失业率高企，尤其是在年轻人中。 这些不同的轨迹为两国之间治理良好、互利共赢的劳动力流动提供了结构性基础。 优先职业和行业 劳动力市场评估确定了突尼斯和意大利均存在短缺的48个关键职业。这些共同短缺主要集中在制造业、建筑业的一些选定领域，尤其是农业食品系统。 然而，不同行业之间的契合程度有所不同： • 鉴于意大利制造业基础萎缩，尽管突尼斯劳动力需求增长，制造业关联性有限。• 建筑业仅在意大利和突尼斯的劳动力需求之间提供部分匹配，主要原因是意大利劳动力需求下降。 应对的体制与运营挑战 机构评估显示，要使有效的一般原产地规则（GSP）落地生效，必须解决几个瓶颈问题。尽管两国在法律和制度基础方面都较为健全，但将这些转化为有效的劳动力流动途径仍面临挑战。运营效率低下——特别是与匹配、清关和签证发放相关的方面——造成了瓶颈，增加了成本，并阻碍了雇主和雇员及时部署。 一个关键的制约因素是缺乏结构化的双边协调机制。永久性联合委员会的缺失以及定期监督安排的缺乏，限制了两国有效规划、管理和扩展劳动力流动项目的能力。此外，劳动力市场需求评估没有被系统地整合到移民规划和部门或职业优先排序中，从而降低了联合规划的有效性。 对于这两个国家而言，技能互认仍然是一个亟待解决的重大问题。目前，尚无完善的体系来确保技能的跨境流动性与对等性。 突尼斯的招聘和培训体系需要现代化改造。重点领域包括：工人画像和岗位匹配的数字化、加强与私营部门合作以提高安置率，以及课程体系与国际标准对接以满足海外雇主要求。 此外，海外的保护措施和再融入措施仍然薄弱。出发前的导向、申诉和法律援助机制以及社会保障便携性方面仍存在差距。侨民参与不足以及对返回人员支持碎片化，限制了受管理流动的潜在益处。 意大利的制度评估将第23条（出发前培训项目）下的劳动力流动识别为连接技能发展与雇主需求的一条有前景的途径。如果完全以GSP原则为指导，这一渠道将能更好地使移民管理与发展目标相协调。 然而，实施层面仍面临重大挑战，例如关键职业缺乏正式认定；因成本与收益信息不完整导致雇主参与度低；以及审批流程复杂、不可预测且耗时漫长。能力限制、治理碎片化及地域差异是驱动这些挑战的因素。 额外的制度性差距削弱了劳动力流动和融合效果。缺乏承认非欧盟（欧洲联盟）职业资格的国家机制，以及未能协调地区间和与来源国的技能标准，增加了人才浪费（人才错配）的风险。意大利语培训不足以及多维度支持服务协调不力，限制了移民有效融入劳动力市场和社会的能力。 应对这些挑战将需要改进治理结构并在各国之间进行充分的资源分配。意大利和突尼斯负责就业、培训、劳动力流动服务和移民福利的机构之间需要更深层次的合作。各利益相关方必须团结一致，以促进政策协调，建立强大的协调机制，并促进可持续资金的合作。 1.突尼斯与意大利的劳动力流动动态及劳动力市场互补性 深刻的人口结构变化正从根本上重塑意大利的劳动力市场，并限制其生产能力。人口老龄化和求职者队伍的萎缩正在削弱该国填补空缺的能力，尽管疫情后复苏推动了就业增长。现在，近乎每四位意大利人中就有一位已超过工作年龄，而青年人口持续下降。 尽管每年都有大量的职位空缺，意大利的整体就业增长仍然疲软。自2005年以来，总就业人数仅增长了7%，这是欧盟增长最低的增幅之一。 过去二十年里，外来务工人员一直是就业增长的主要推动力。意大利公民的就业增长为负，而非欧盟移民工人则占净就业增长的大部分（见图1，A部分）。 这种模式在40岁以下的劳动力群体中更为明显。2005年至2024年间，年轻意大利公民的就业率下降了30%，而移民青年的适度增长部分抵消了这一下降（图1，B部分）。 1.1 突尼斯劳动力市场压力与人力资源未充分利用 过去二十年来，突尼斯的劳动力市场一直面临持续的结构性挑战。低经济增长限制了就业岗位的创造，尤其对年轻人而言，从而限制了经济吸纳新劳动力市场进入者的能力。 就业增长未能跟上人口动态的变化。就业扩张速度慢于劳动年龄人口（图2，A部分），这导致了失业水平的上升（图2，B部分）。因此，失业率持续居高不下，越来越多的劳动年龄人口退出劳动力市场。与此同时，突尼斯的劳动力队伍持续扩大，受教育程度也不断提高。尽管劳动力增长速度放缓，但年轻一代的教育水平高于前几代人。 劳动力供给与需求之间的差距持续扩大，仍然是突尼斯的核心政策挑战。一方面，劳动力队伍越来越愿意做出贡献；另一方面，经济却无法创造足够的就业机会，导致大量人力资本被闲置。 of Working Age, 1991–2023就业人数与B.失业人数与非活动人数 1.2 劳动力流动作为国内就业创造的补充 通过良好治理的流动途径扩大对国际劳动力市场的准入，可以补充国内创造就业岗位的努力。通过使突尼斯工人在其技能最需要的领域海外做出贡献，同时确保他们获得能够支持突尼斯经济增长的新能力，国际劳动力流动可以强化国内就业战略。 突尼斯人潜在的一个劳动力市场是意大利。突尼斯和意大利之间的劳动力流动受人口结构及劳动力市场动态影响，形成了天然的互补性。突尼斯的劳动力年轻且受教育程度日益提高，但国内就业机会有限。虽然劳动年龄人口预计将持续增长直至2052年达到峰值，但许多高学历年轻人仍难以在当地找到合适的工作。 相比之下，意大利正经历劳动年龄人口下降和持续的劳动力短缺。这些短缺在建筑业、养老服务和农业食品系统等关键领域尤为严重。在这些领域的许多地方，职位空缺长期无人填补，平均招聘持续时间长达数月。这些形成鲜明对比的趋势为技能投资和劳动力流动创造了明确的机会，突尼斯工人可以在意大利填补劳动力短缺，同时获得宝贵的技能和收入用于汇款。 此外，突尼斯和意大利之间的劳动力流动得到了紧密的结构性联系的支撑。地理邻近性降低了流动成本，而历史纽带和已建立的移民 网络促进了流动与融合。突尼斯至意大利的劳动力流动既是长期的，也在扩大。最近的双边协议使这些流动正式化，突尼斯就业与职业培训部的数据显示，居住在意大利的突尼斯人约占突尼斯侨民总数的15%（世界银行，2026b）。这些动态为更结构化和战略性的合作奠定了坚实基础。它们将劳动力流动定位为两国共享的发展和经济机遇。 2. 全球技能合作伙伴模式 全球技能伙伴关系（GSP）是一种创新合作模式，将来源国的劳动力资本发展与目的地国家的劳动力需求相连接。它通过正式、合法的劳动力流动渠道运作，旨在实现双方财务可持续和互利共赢。培训主要在来源国进行，并采用双轨模式：（1）留在来源国的个人（“本土轨道”）；以及（2）通过结构化、合法途径迁移的个人（“迁移轨道”）（Acosta等人，2025）。 在突尼斯—意大利的背景下，这种双轨方法使得当地培训与两国劳动力需求相一致。一些学员通过结构化、合法的途径迁移到意大利（旁轨），而另一些学员则在国内贡献他们的技能（主轨），从而增强了突尼斯的劳动力和经济。 2.1 融资、标准与劳动力市场协同 加蓬特殊优惠制（GSP）基于突尼斯和意大利之间签订的双边或多边协议。在此框架下，目的地国家的企业和政府机构为在来源国提供的培训项目提供资金。这种结构确保了劳动力流动通过规范且可预测的法律渠道进行。 培训与两国职业标准、认证体系和劳动力市场需求相一致。因此，当GSP专注于具有共同且强劲劳动力需求的职业时，其效果最佳。它们通常特别适用于中技能职业，尽管当劳动力需求重叠时，也可以调整以适应其他技能水平。通过将突尼斯的培训体系与意大利的特定行业劳动力需求相匹配，GSP降低了主要风险。这包括解决技能错配、人才流失和不规则劳动力迁移问题，同时提升工人和雇主的就业成果。 2.2 一个面向突尼斯、突尼斯移民和意大利的三赢框架 突尼斯—意大利的GSP体现了明确的“三赢”框架（见图3）。 • 对于突尼斯而言，该模式支持劳动力再培训和技能提升，提高就业能力，缓解企业技能短缺问题，并通过侨汇和返乡创业创造经济效益。 • 对于突尼斯移民而言，这提供了掌握新技能、获得更高薪酬的工作机会，以及将经验和收入再投资于其社区的机会。• 对于意大利而言，GSP（普遍优惠制）提供了可靠、具备就业能力的劳动力资源，以应对关键领域持续存在的人才短缺，同时加强了劳动力流动体系，并减少了对外来移民渠道的依赖。 通常情况下，GSP模式展示了突尼斯和意大利如何将发展合作与劳动力流动相结合，以创造可持续、规范且公平的结果。 3. 劳动力市场评估发现 3.1 意大利和突尼斯的紧缺关键职业 GSPs的核心目标之一是为工人提供在两国经济中都需求量高的技能。因此，识别具有重叠技能短缺的经济部门和职业，对于制定有针对性的培训计划并为突尼斯和意大利最大化影响至关重要。图4展示了两国目前都存在短缺的关键职业的非详尽概览。 突尼斯的劳动力需求模式 突尼斯私营部门的劳动力需求主要集中于制造业、建筑业以及农食相关行业。就业创造主要是由依赖中低技能劳动力的生产型活动所驱动。 制造业在突尼斯的劳动力需求中扮演着核心角色。纺织、服装、皮革以及部分交通运输设备制造等行业，随着生产逐渐转向高附加值活动，对中等技能技术性职业产生了强劲需求。 农业食品系统在初级农业之外创造了大量劳动力需求。尽管农业活动方面仍存在一些短缺，但最大的未满足需求出现在食品服务行业和食品及饮料制造业。与旅游业相关的职业也继续面临持续的劳动力短缺。 建筑业仍然是就业增长的主要来源。城市化进程和基础设施建设推动了需求，但技能水平居中的行业存在短缺。技术复杂性的增加也提高了对管理和技师级职位的需求。 意大利劳动力需求模式 意大利的劳动力需求正日益由服务业和贸易驱动，而制造业的相对重要性则持续下降。就业岗位的创造在零售、住宿和餐饮业，以及医疗和社会护理领域最为强劲，这尤其是为了应对人口老龄化和住宅照护活动。 建筑业仍然是就业增长的重要驱动力。与此同时，制造业就业岗位仍然集中在特定的细分领域，包括食品加工、金属制品以及化工和制药行业。 因此，意大利的劳动力短缺主要集中在中等和高技能工人身上。这包括服务人员、技术专业人员以及手工艺人，这些群体合计代表超过580万名工人。 • 服务与销售人员（国际标准职业分类[ISCO]5）。短缺反映了零售、住宿和餐饮业，以及医疗和社会护理业活动的扩大。 • 专业人士和技术人员（国际标准职业