智利：选定问题

IMF Country Report No.26/170 智利 精选议题 2026年7月 这份关于智利的报告由国际货币基金组织的内部工作小组撰写，作为与成员国定期磋商的背景文件。该报告基于其完成日期（2026年6月18日）时可用信息。 本报告的副本可以向公众获取。 国际货币基金组织 • 出版服务 • 邮政信箱 92780 •华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 • 传真：(202) 623-7201 电子邮件： publications@imf.orgWeb:http://www.imf.orgPrice: $18.00per printed copy 智利 精选议题 2026年6月18日 西半球部门批准 由Francisco Cabezon（RES）、Kazuhiro Hiraki（MCM）和Myrto Oikonomou（WHD）编制。 目录 智利养老金改革——最低标准的财政影响 保证养老金 A.简介 _________________________________________________________________________3B. 智利养老金制度概述及2025年养老金改革 _____________4 图例 1.养老金缴费和退休储蓄分配____________________72. 低于较低PGU门槛储蓄人口比例情景分析 8 附件 I. 模型描述 __________________________________________________________________ 12 公共支出趋势及教育、卫生部门效率基准 A.简介 _______________________________________________________________________ 16B. 总体支出趋势___________________________________________________________ 16 智利 C.医疗和教育支出效率_______________________________________________ 21D. 结论_________________________________________________________________________________ 28 图例 1.按经济交易分类的支出比率_______________________________________________ 172. 按经济交易分类的选定支出类别，智利与经合组织_________________ 18 参考文献____________________________________________________________________________________ 30 养老金改革与智利资本市场 31 A.简介________________________________________________________________________________ 31B. 两种养老金制度的概述 _______________________________________________ 32 图例 1.基于多基金示例滑梯路径的资产重新配置 _______________________ 382. 基于模型示例滑梯路径的资产重新配置 _________________________ 41 附件 I.智利养老金制度概述____________________________________________________ 52II. 生命周期最优投资组合模型_________________________________________________________ 53 参考文献____________________________________________________________________________________ 61 智利养老金改革——最低保证养老金的财政影响 1 智利于2025年批准了一项综合养老金改革，该改革包含多项变化，其中显著提高了缴费率，旨在提升养老金充足性。本章分析了该改革扩大团结支柱（最低保证养老金，PGU）对财政可持续性的影响，PGU约占改革预计成本的约三分之一。虽然PGU的设计在形式上包含一个递减的受益结构，旨在考虑个人养老金储蓄的异质性，但微观数据分析表明，在实践中并无针对性，这意味着存在巨大的财政负担。本章模拟了养老金储蓄分布的演变，以探讨在不同指数化机制以及不同改革情景下，当前PGU设计的长期财政影响。结果表明，可以通过多种措施显著控制PGU的财政成本，包括：（i）缩小PGU的针对性；（ii）维持审慎的指数化规则，防止追赶上工资增长；（iii）根据预期寿命的增长相应提高法定退休年龄和PGU资格年龄。虽然承认这些措施也会带来重要的再分配影响，但本章仅关注其对财政可持续性的影响。 A. 简介 随着时间的推移，智利扩大了与其全面共存的社会团结支柱。 统账结合的养老金制度。该互助支柱于2008年建立，旨在解决固定缴款制下持续低迷的替代率问题，这反映了较低的缴费率和较高的非正规就业情况。互助支柱引入了政府资助的养老金支付，该支付随着个人储蓄的积累而逐步减少，确保了约40%最低工资水平的基本养老金。此后，养老金水平有所提高，2020年，该制度设计改为对符合条件的90%人口进行一次性转移支付（PGU）。PGU的财政成本约为GDP的2.2%，它提高了平均替代率，减少了老年贫困，并缩小了性别养老金差距（OECD 2025）。 2. 2025年养老金改革是迈向改善养老金的重要一步 充足性。通过逐步将缴费率提高7个百分点，并扩大对个体工商户和失业人员的覆盖范围，预计将提高缴费密度和替代率，从而随着时间的推移显著提高养老金总额。这一增长是由……驱动的 改革、更高的缴费率以及职业年金计划，再加上智利过去三十年来劳动力市场的强化。 来源：社会保护调查和IMF工作人员测算。注意：智利使用的单位“增长单位”（UF）是一种通货膨胀挂钩的记账单位，用于保持实际价值。关于金融交易、合同以及随时间推移产生的义务。该参考单位的价值根据每日进行调整。上个月的居民消费价格指数（CPI）通胀。 然而，PGU的给付设计意味着沉重的财政负担。根据当前设计，用于界定PGU给付金额的自筹养老金门槛，也允许养老金储蓄分布顶端的人群获得全额PGU给付。因此，PGU的财政成本预计将与老年人口线性增长，考虑到该人口群体在未来几十年的快速增长，PGU很可能产生显著的财政成本。应对这一负担是一个重要的政策挑战，尤其是在当前财政空间收窄的关口。 B. 智利养老金制度概述及2025年养老金改革 智利养老金体系基于一种定义缴费的个人账户体系，并辅以团结支柱。作为智利社会保障框架的核心组成部分，该养老金体系围绕三大支柱构建。第一大支柱为非缴费型，包括最低保证养老金（PGU），为收入分配最低90%组别中65岁及以上的个人提供递减式福利。第二大支柱为强制性缴费型，要求劳动者将其应税工资的10%缴纳至由私营养老金基金管理人（AFPs）管理的个人养老金储蓄账户。自2025年改革后，雇主也被要求向个人资本化账户和由自主社会保障保护基金（FAPP）管理的新社会保险缴纳8.5%。第三大支柱为自愿型，允许关联方补充其强制性储蓄，并辅以税收激励。年满法定退休年龄（65岁） （男性为40岁，女性为60岁），累积的账户余额可以转换为年金、计划提取或两者结合。 5.该改革的通过反映了一种广泛的政治共识。该改革于2025年1月29日经国会批准，设想通过9年（或根据备选方案为11年）的过渡期，将雇主缴费率逐步提高7个百分点，使雇主总缴费率在过渡期内达到员工应税收入的8.5%。该改革还根据受益人的年龄，以渐进方式将公积金（PGU）从224,000克莱普（CLP）提高到250,000克莱普。同时，建立了一个新的社会保险计划，部分雇主缴费将存入自治社会保障保护基金（FAPP）4，该基金用于资助性别养老金差距的补偿、基于缴费年限的养老金奖金，以及向具有受保护回报的个人账户缴费。5 该改革还包括从多基金制向世代基金制的过渡，投资组合将根据关联方的年龄进行调整，并要求每两年将10%的关联方重新分配给费用最低的基金管理人，以增强竞争（见第三章）。最后，该改革引入了多项措施以提高缴费密度，包括一项涵盖失业期间养老金缴费的机制，以及为个体经营者提供简化的月度缴费方案。 6.当局预计，从中期来看，养老金改革将产生约GDP1%的额外财政成本。由于税基变窄导致的税收收入减少， 预计到2035年将达到GDP的0.34%，与公共部门员工养老金相关支出增加带来的成本预计为GDP的0.22%，而向FAPP的财政转移支付预计将达到GDP的0.23%的峰值。在基准情景下（该情景假设PGU与CPI通胀挂钩），PGU支出增加预计将增加GDP的0.3%成本，占改革总财政负担的三分之一左右。这些额外成本预计将达到峰值。 到2035年达到GDP的1.1%，之后逐步下降，到2050年稳定在约GDP的0.9%。 第四，FAPP 还为改革前的残疾人和遗属保险（SIS）提供资金，该保险由雇主缴纳，平均占职工应税收入的1.5%。 第五，新增的贡献额将分配到三个部分：(一) 4.5% 用于个人账户；(二) 1.5% 用于FAPP，以资助受保护回报贡献（CRP），该贡献结构化为向国家的强制可报销贷款，以及“贡献年福利”；(三) 1% 用于FAPP，以资助性别养老金差距的补偿。 智利 C. 当前PGU设计的挑战 7. 微观数据分析表明，个体累积存在显著异质性。 退休时的资产。该分析基于社会保障调查（EPS）的微观层数据，该调查提供了包含32,537名成年人的代表性样本。该数据集包含详细的 демографическая информация，包括出生日期和性别，以及自1981年起（涵盖超过1100万条观测值）的全面月度收入历史记录。它还包括自2002年以来的月度养老金储蓄数据，以及关于养老金结果的详细信息，区分了自我资助和政府资助的养老金。一个关键结果是，分布的主体高度集中在参考自我资助养老金（PAFE）6 的极低水平上，表明绝大多数退休人员在退休时拥有有限的自我资助养老金（图1，下图表），因此高度依赖PGU。 8.养老金储蓄中的这种异质性反映了终身收入和劳动力市场参与方面存在巨大差异，其中性别差距尤为突出。平均正式工资的分布明显呈偏态，而缴费密度在不同个体之间存在很大差异，有相当一部分人对其个人账户的缴费为零或接近零（见图1，上排图表）。收入与缴费密度之间存在强相关性，高收入个体也表现出更高的缴费密度，从而加剧了累积养老金财富的差异。这种不平等分布在不同性别之间尤为明显，因为女性系统性地经历了较低的收入和较低的缴费密度，这进一步扩大了养老金结果的差距。 理论上，个人储蓄担保计划（PGU）允许根据个人储蓄进行目标定位，因为它具有渐减式福利结构，该结构旨在控制财政成本。获得个人储蓄担保计划（PGU）的资格是 根据多项标准，包括居住地和年龄（个人年龄应至少为65岁）以及收入标准（个人应处于收入分配的最低90%），进行评估。此外，PGU具有渐减型的福利结构。退休人员若其自筹养老金低于较低门槛（截至2026年2月为789,139克朗/月），则可获得全额PGU福利；若其自筹养老金在较低门槛与较高门槛之间，则随着自筹养老金的增加，其福利将逐渐减少；一旦超过较高门槛（在 6 PAFE是指在退休年龄时估算的养老金，用于确定PGU的金额。它被计算为即期终身年金，考虑申请人的年龄、家庭组别，以及通过强制缴费在个人资本化账户中累积的总余额，此外，如适用，还包括认可债券的价值，以及每个活产子女的任何奖金和实际