基于‘结构-工具-效力’框架的集体产业用地更新政策量化分析：以广州为例

基于“结构-工具-效力”框架的集体产业用地更新政策量化分析−以广州为例 姚之浩1，秦煜翔1，刘贺2，吴雅馨3，方新宇1 （1.苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏苏州215000；2.自然资源部国土空间规划研究中心，北京100034；3.广州市城市规划勘测设计研究院有限公司，广州510060） 摘要：集体产业用地更新是珠三角低效用地再开发的重要领域，更新政策供给的质量关乎实施成效。基于政策系统分析视角，构建“政策结构−政策工具−政策效力”的分析框架，借助文献计量法和内容分析法，量化分析2009—2024年广州市集体产业用地更新政策的结构特征、工具特征和效力特征，进而提出政策优化建议。结果表明：1）集体产业用地更新治理涉及多职能部门，政策主题以统筹类和措施类为主，政策颁布呈现人民政府统筹、工信和规资牵头的特征，政策演化经历了激励、严控、监管3个阶段；2）从“三旧改造”到“低效用地再开发”，存量更新顶层制度的切换推动集体土地更新政策目标的演化，进一步推动政策工具的迭代。广州的更新政策目标聚焦“工改工”低成本产业空间供给，政策工具着力点在于推动存量土地收储、提高“工改工”利益激励和提高改造主体的积极性；3）更新政策整体协同性良好，高层级政策的协同性高于低层级政策，但仍存在部门协同性不足、部分政策实施路径不明、在地性缺失等问题。建议职能部门加强更新实施后端政策工具支持，加强政策内容的空间差异性指引，通过重组政策结构提升其协同性，延长政策时效保障其稳定性，完善区级政策提升其精细度。 关键词：集体产业用地；政策量化分析；政策结构；政策工具；政策效力；广州 中图分类号：D63;F299.27文献标志码：A文章编号：1001-5221（xxxx）00-0001-17DOI：10.13284/j.cnki.rddl.20250619 租企业等多方利益，涵盖了土地利用效益提升、产业转型升级、历史用地处置、留用地指标兑现等议题，存在显著的多元利益博弈（邓毛颖等，2021），更新实施需要多部门的政策协同以走通路径，政策驱动特征显著。 集体产业用地，指村集体经济组织所有权土地上现状或历史上主要为工业、仓储物流等用途的工业集中区块，以村级工业园（又称“村镇工业集聚区”，以下简称“村园”）为主要空间形态。至2022年底，珠三角待改造的村镇工业集聚区达143.3万 亩 （955 km2）， 占 全 省 工 业 用 地 面 积 的41%，而工业增加值仅占总额的2%①。盘活低效集体产业用地已成为珠三角推动产业转型升级、稳固产业空间的切入点。集体产业用地更新实施涉及政府、农村集体、合作企业、租地企业、清 经历了20世纪80年代末以来如火如荼的农村工业化，广州至2024年末已形成村级工业园约1 987个（纳入广东省“三旧”改造地块标图），总面积约占珠三角村镇工业集聚区用地的10%②。自2009年“三旧改造”政策实施，到2023年自然资源 部在广州开展低效用地再开发试点工作，集体产业用地更新的政策环境发生显著变化，政府对更新活动的干预力度显著增强。更新实践经历了零星集体旧厂房改造向成片村级工业园改造，土地用途转型经历了“工改商办”“分区分类”到“工改工”。“三旧”时期形成的公私合作的更新模式发生转变，政府通过计划管理收紧改造权，实施系统性分类更新，加大了土地收储和成片更新的力度 ， 愈 发 强 调 跨 部 门 协 同 （姚 之 浩等 ，2024；Tian et al., 2025）。相比“三旧”时期国土部门的单向政策供给，2019年后资规、工信、住建等多部门出台集体产业用地更新（村园改造）政策，增强了政策的集成性、系统性；政策工具的阶段性迭代和政策内容的多维性显著增强，多源政策的效力评价也愈发困难。2019—2024年，广州在规划、土地政策赋权下开展了2次村园改造试点，然而，政府加大统筹与市场动力不足的内在张力日趋显著，虽然政策频发但更新实施进展不佳，非试点村园仍缺乏改造动力。因此，亟待理清集体土地更新政策集群的内在结构和演进脉络、摸清政策堵点，为后续更新政策的精准供给提供依据。 国内大城市集体产业用地更新政策的高质量供给和精细化调适提供参考。 1研究框架与方法 1.1文献回顾 从2009年 珠 三 角 城 市 实 施“三 旧 改 造”到2015年中央城市工作会议，再到2020年第十四个五年规划发布，中国城市更新政策文本研究逐渐兴起。在中国知网和Web of Science两个数据库中，分别以“城市更新政策”“Urban renewal policyanalysis”为主题词检索2009—2025年的论文，经“标题”和“摘要”的泛读，人工剔除掉不相干的论文，共计获得中国城市更新政策分析为主题的58篇中文论文（北大核心、CSSCI、CSCD、AMI、WJCI）和16篇英文论文，按年统计结果如图1。中文文献集中在土地资源管理领域，主要从政策目标、政策工具、政策效力，政策结构、政策主题等维度展开城市更新政策的文本量化评价（袁定 欢等 ，2021； 张 佳 丽等 ，2022； 唐 健等 ，2024；张佩等，2025）。也有研究探讨了土地政策与城市更新的耦合关系，城市更新容积政策的经济逻辑（柴铎等，2023；林强等，2025）。国际期刊关注到中国城镇低效用地再开发政策的颁布时间、纵向层级与横向构成，政策演变趋势；不同政府层级城市更新政策的转移路径与影响机制（Bai et al., 2020；Huang et al., 2022）。研究证实城市政策话语分析和规划评估中，文本计量分析对于理解政策的焦点是可行和有效的（Buhler &Lethier, 2019; Brinkley & Stahmer, 2021）。 在此背景下，本文核心关注以下问题：广州集体产业用地更新政策演化的特征如何？更新政策的文本质量和效力如何？对此，本研究通过构建“政策结构-政策工具-政策效力”的分析框架，采用文献计量法和内容分析法，对广州2009—2024年各层次、各类型的集体产业用地更新政策文本开展量化分析，厘清政策供给的结构特征、演进脉络和政策工具着力点，剖析政策持续迭代存在的问题，进而提出更新政策的优化建议。以期为 总体而言，城市更新政策研究范式也从早期的定性描述性研究快速拓展到文献计量研究（如 政策文本量化分析、基于自然语言学习技术的主题分析等），文本挖掘与语义分析方法等文献计量方法在政策评估中运用成熟。但现有研究更关注国家尺度不同城市顶层更新政策的量化分析，事实上城市更新实施取决于地方渐进性的制度供给，宏观尺度的政策分析对于具体城市更新实施作用的解释力较弱。此外，对更新政策静态特征和动态效力综合阐释的研究仍较少，对单个城市特定更新类型的政策多维度分析还处于起步阶段。集体土地更新领域关注到城中村改造政策分析，但目前仅涉及政策主题单一视角，缺乏政策集群的系统分析和协同性检讨。集体产业用地更新政策属于具体领域的专项政策，鲜有研究对专项政策的结构全貌和政策文本设计质量展开分析。综上所述，对广州村园更新政策的多维度检讨有助于拓展集体土地更新政策系统分析的路径。 1.2研究框架 给的总体特征和制定背景。政策工具理论作为公共政策研究中的结构性理论，认为政策工具是连接政策目标与政策执行的核心环节，是意识形态的 延 伸 ， 能 反 映 决 策 者 的 价 值 立 场 （Charles &Levy, 1983）。 公共政策评估是政策科学的组成部分，聚焦复杂系统中政策运行轨迹和影响机制（李志军等，2023）。公共政策评估系统范式中，政策系统分析常常将政策集合、政策环境、政策主体及之 间 的 互 动 关 系 纳 入 到 分 析 框 架 中 （黄 璜 ，2015；吕萍等，2020）。集体产业用地更新的政策目标往往是综合的，更新事权涉及土地管理、规划管制、产业招商、地方税收等多个职能部门。“三旧”改造时期，广州集体产业用地更新属于“旧厂房改造”范畴，2019年后成为单独的更新门类获得省、市两级专项政策支持。政策主体的多元化、政策目标的阶段性和政策环境的变迁，要求集体土地更新政策分析需要考虑多源政策的协同性，考虑跨行政层级、多发文主体的政策供给结构和政策文本质量。基于此，本研究构建“政策结构−政策工具−政策效力”（Structure-Instrument-Effectiveness）的三维分析框架，旨在解构更新政策的内在结构和演进特征（图2）。该分析框架顺应了集体产业用地更新实践的系统性，一方面考虑了多部门政策集群的结构，回应了政策整体结构和政策演化的研究目标；另一方面考虑了不同政策阶段政策工具选择和政策效力上的差异。 政策工具，侧重分析决策者实现具体治理目标的路径和手段。政策工具分类有诸多视角，需考虑不同分类适用的情形以及不同城市的更新特征（刘贵文等，2017）。本文根据集体产业用地更新事务的特殊性，将其划分为5个门类：准入门槛、更新模式、确权成本、开发管制、用地与资金支持。 政策效力，通常指公共政策实现其预定目标的程度和效果，体现在政策文本的内容效力、执行效力，及其在实施过程中所展现出的影响力和约束力。作为政策执行后产生的结果，政策效力反馈并影响新一轮的政策调整；对政策效力的评估是政策过程的关键环节，是判断政策本身科学性的重要依据（林国栋等，2023；熊亚超等，2023）。在公共政策研究领域，政策效力通常被转化为一个可量化、可比较的多维概念，政策效力的表现往往与政策协同性呈正相关性（彭纪生等，2008；纪陈飞等，2015；芈凌云等，2017）。主流的政策效力评估方法包括层次分析法、模糊综合评价法、熵权法，PMC指数模型法等。由于村园改造政策的执行效力受到产业发展和土地市场等外部环境的影响，政策实施也受到其他相关 政策结构，指政策系统各要素之间相互关联与作用的组织方式，既反映政策的纵向行政序列和时间序列，也反映不同领域政策的横向分工。根据当前主流政策结构的分类，通过政策类别、主题、颁布部门、颁布阶段4个指标表征政策供 政策的影响（如留用地政策）。因此，本文聚焦集体产业用地更新政策的内容效力，通过建立多维度指标体系，分析政策文本内容并进行结构化编码和指标赋值，以反映政策的协同性。 仝 德等 ，2024；Tian et al., 2025；Zhang et al.,2025）。上述政策量化方法增强了政策文本分析的深度。 本文主要运用文献计量法和内容分析法，对广州市29份政策样本开展“结构-工具-效力”三维度评估，探究更新政策的结构特征、工具特征和协同性特征（图3）。文献计量法应用于政策结构维度分析，对政策中非文本内容进行频次统计与交叉分析，刻画政策主题分类、政策颁布等外部特征。内容分析法主要运用于政策工具评价和政策效力分析。政策工具评价运用了内容编码和频次统计，对各政策条款进行深度剖析。本研究使用Rostcm6.0的词频（TF）和逆文档频率（IDF）2种挖掘工具，对政策样本进行预处理（文本切分、过滤虚词、同义合并），计算预处理后每个词和词组在政策文本中出现的次数。 1.3研究方法 政策文献量化研究以政策为研究对象，既关注政策文献的内部信息，也关注政策文献的外部信息，有助于揭示政策主题的变迁、政策工具的选择与组合等公共政策问题（黄萃等，2015）。城市更新政策的量化研究方法主要包括内容分析法、文献计量分析、政策语义分析、谱系分析等。其中，内容分析法主要通过对文本内容进行文本编码、归类和定量统计，揭示政策的主题、倾 向 、 文 本 内 容 和 语 义 关 系 。 相 关 研 究 运用PMC指数法开展了城市更新政策的完备性和协同性分析（刘贵文等，2017；张佳丽等，2022；张佩等，2025）。文献计量法聚焦政策文本的外部属性与结构特征，通过统计工具分析政策供给强度、关联强度、拓扑关系，族群结构，政策工具与 政 策 主 体 的 变 化 （李 启 军等, 2022； 张 绪 娥等，2023；李建兴等，2025）。政策语义分析主要借助政策文本挖掘、词频分析法、开放式编