耕地利用功能转型的政策驱动逻辑探析：基于多层级用途管制视角

耕地利用功能转型的政策驱动逻辑探析：基于多层级用途管制视角 董琳，郐艳丽 （中国人民大学公共管理学院，北京100872） 摘要：研究通过文献分析和理论推导，基于行动者网络、政策反馈等理论，解构耕地利用功能转型和耕地用途管制政策的关联逻辑，并系统阐释不同层级耕地用途管制政策驱动下耕地利用多功能协调转型的机制。结果表明：1）耕地利用功能转型可视为在“中央部门−地方政府−经营主体−土地自然”为代表的多元行动者互动下，“国家安全−区域发展−生计保障−生态可持续”等多功能“冲突−协调”的周期性过程。2）用途管制政策通过“国家政策目标−区域政策工具−基层政策动员”，深度介入耕地利用多功能协调转型过程：以国家政策目标确立总体功能需求，自上而下地协调多功能需求关系；以区域政策工具锁定行动者角色，协调多功能供给关系；以基层政策动员凝聚共识，协调国家管制目标（总体功能需求）与耕地利用供给的关系，并自下而上及时反馈具体功能领域的供需失衡情况；最终形成“总体需求变化→供给关系调整→供需问题识别→总体需求升级（变化）”螺旋上升的转型逻辑。3）在“政策图景−政策场域−政策垄断”的互动框架下，国家管制目标（总体功能需求）呈现“间断−均衡”的演变态势，推动耕地利用功能需求关系呈现“冲突-协调”的周期性演变；区域管制政策工具通过“解释效应”与“资源效应”，在区域要素禀赋的调节协同下，实现多功能供给关系的静态管控与动态协同，在国家管制目标（总体功能需求）阶段性转型中推动多功能供给关系持续优化，但决策失误、外部冲击等仍可能引发供给冲突与波动；基层管制政策动员通过“信号触发−动机调控−能力提升”的联动机制，引导经营主体行为转变，促进耕地利用功能供给适应国家总体功能需求，驱动功能供需关系由冲突向协调演进。 关键词：耕地利用功能转型；耕地用途管制；土地利用转型；驱动机制；耕地治理 文章编号：1001-5221（xxxx）00-0001-13 中图分类号：F323.211文献标志码：ADOI：10.13284/j.cnki.rddl.20250598 耕地作为人地系统的核心要素，承载着粮食安全、生态屏障、文化传承等多元功能（吕立刚等，2023）。然而，传统农业体系中对谷物生产的单一侧重，往往掩盖了耕地的多功能性，制约其满足社会和生态等多元需求的能力（Wang et al.,2024） 。 耕 地 利 用 功 能 转 型 以 土 地 利 用 转 型 理论、耕地多功能理论为基础，着眼于长时序耕地利用功能形态的调整过程，以适应不断变化的社会经济发展需求（宋小青等，2019；Long, 2022）。当前，在“藏粮于地、藏粮于技”、乡村振兴、“双碳”目标及“大食物观”等多重战略交织的背景下， 如何有效推动耕地利用向多功能协调方向转型，已成为备受关注的重要议题。 相关研究指出，土地资源管理政策作为重要的外部因素对耕地利用功能转型产生重要影响（宋 小 青等 ，2012a； 龙 花 楼 ，2015； 李 灿 ，2021；Xiang et al., 2025）。其中，在中国城乡统一的土地管理制度下，形成以对耕地实行特殊保护为目标，以限制耕地转为非农用途、调控农用地内部结构调整、以及规范耕作种植行为为核心的耕地用途管制制度（马骁骏，2023）。在“全球最严格的耕地保护制度”与“政府主导−市场调节” 限了对耕地利用功能转型内在逻辑的深入理解，也在实践中导致政策设计、执行与转型实际成效之间产生偏差。 资源配置机制的共同支撑下（刘守英，2018），耕地用途管制通过规划统筹、用途准入、行为规范等政策（张红梅等，2025），成为推动耕地利用功能转型的关键动能。 基于此，本研究首先基于行动者网络理论，解析多元行动者互动下，耕地利用功能转型的过程及其与政策的关联逻辑；其次，融合间断−均衡、政策反馈与福格行为模型等理论模型，系统阐释不同层级管制政策对功能转型的驱动机制。以期深化对耕地利用功能转型的理论认识，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论支撑。 当 前 耕 地 利 用 功 能 转 型 在 测 度 及 时 空 演 化（Wiggering et al., 2006；薛继兵等，2025）、博弈和仿真（起晓星等，2025）等方面开展了诸多研究，并识别出市场结构、自然条件、社会经济及生态等多类驱动因子和机制（宋小青等，2019；Liu et al., 2023; Tao et al., 2024），但直接探讨政策对耕地利用功能转型作用机制的研究尚显薄弱。既有研究多侧重于政策对耕地数量、质量、种植结构等形态特征的影响，其作用路径大致可分为3类：1）“宏观系统互馈路径”，将制度政策、自然生态与社会经济视为3个交互共生的系统，政策系统可通过对“自然生态系统”的直接调控和对“社会经济系统→自然生态系统”的间接调控双重影响耕地利用转型，同时耕地利用转型也通过多重反馈机制反作用于政策系统，形成闭环调控（龙花楼，2015；宋小青，2017；郑石明等，2023）。如运用“间断−均衡”框架，分析“粮”与“非粮”政策演变对“稻田－藕塘”利用模式交替演变的影响机制（蔺丰奇，2025）。2）“中观要素驱动路径”，将政策视为内生驱动要素，重点考察政策特性及其与其他要素的交互作用对转型效果的影响，如通过差分模型和绩效评估模型，量化土地整治及占补平衡政策等某一政策对耕地数量与功能形态转型的影响（李敬等，2021；Niu et al., 2025）；通过回归模型分析粮食补贴政策落地对区域作物多样性的影响（Song et al., 2021）。解析不同工具的效 力 差 异 对 耕 地 保 护 效 果 的 影 响 （匡 兵等 ，2019；张晏维等，2022）。3）“微观主体响应路径”，将政策视为外生制度约束或冲击，在该约束下，各类微观主体（如地方政府、农户等）的差异化行为响应与动态决策过程，从微观主体互动视角阐释转型的政策驱动机制。如在组织场域框架下，探究基层政府的多重制度逻辑与同构机制构建对“非粮化”治理效果的作用（丁学谦等，2025）；耕地保护制度下地方政府与农户的动态博弈 对 耕 地 利 用 形 态 演 变 的 影 响 （段 岩 燕等 ，2010）。总体上，由于理论支撑尚不完善，现有政策驱动转型的研究视角较为分散，结论亦相对零散，尚未形成系统性的解释框架，尤其对功能转型中政策驱动机制的探讨较为有限。这不仅局 1理论基础与分析框架 行动者网络理论认为空间是由人类、非人类等异质行动者通过持续“转译”所建构的关系网络的产物（Callon, 1984；刘宣等，2013）。其中，非人类行动者（如技术、环境）可通过“代言人”（如环保组织、科研机构）参与网络建构（Callon,1984；陈桂生等，2023）。转译过程包括问题呈现（核心行动者整合多元行动者问题和需求，设立“强制通行点”作为共同行动目标和方案）、利益赋予（通过策略锁定行动者角色）、征召（将外部行动者纳入网络）以及动员（强化共识、排除异议）（Callon, 1984）等4个环节。现实中上述环节可 能 重 叠 ， 共 同 推 动 网 络 的 动 态 演 化 （Woods,1998）。选择行动者网络理论解构耕地利用功能转型，主要原因为：1）行动者网络能破除自然与社会的二元对立，系统地将人类与非人类行动者置于平等的网络框架内进行分析，具有兼顾多元主体、多种目标、多类行动的优点（应苏辰等，2022），适合从社会视角剖析耕地利用功能转型的过程。2）该理论以“转译”机制解释网络的建构与瓦解，能较为细致地揭示转型背后的权力博弈、资本循环与制度建构等深层机制。 为系统解析不同层级管制政策对耕地利用功能转型的驱动机制，引入间断−均衡理论、政策反馈理论和福格行为模型，嵌入“转译”机制，主要基于以下考虑：1）间断−均衡理论认为，政策会在 长 期 稳 定 与 突 然 剧 变 之 间 交 替 （李 文 钊 ，2018），适用于“目标呈现”环节，解释多元行动者的功能需求是如何在特定条件被整合，驱动多功能需求关系呈现“冲突-协调”的演变特征。2）政策反馈理论强调，既有政策通过资源与解释效应影响个体行为和后续政策（翟文康等，2022），适用 于“利益赋予”环节，解释政策如何锁定多元行动者角色，协调功能供给关系。3）福格行为模型指出，行为发生需具备“信号−动机−能力”三要素（福格等，2021），适用于“征召动员”环节，揭示政策如何消除异议、达成共识，引导经营行为变化，协调功能供给与国家总体功能需求的供需关系。4）三者相互支撑：政策反馈的自我强化或破坏机制为政策稳定与突变提供解释基础；福格模型中的“信号”触发与政策目标变化相关联，“动机”调控和“能力”提升受到政策解释与资源效应的影响。三者共同构建从宏观到微观、从政策到行为的完整解释链，为理解管制政策驱动耕地利用功能转型提供系统分析框架（图1）。 −协调”交替演进的周期性特征（图2）。 2.1功能转型认知 耕地利用功能不仅体现“耕地功能”的客观自然属性，更强调其因“利用”而产生的社会价值取向（刘超等，2016），所以耕地利用功能具有形态供给与需求的双重内涵（宋小青等，2012b）。“功能形态供给”即属于土地利用隐性形态范畴（龙花楼，2022），是不依赖于价值观的自然−人工再生产客观结果，即耕地利用的实际产出或效用（宋小青，2022）。“功能形态需求”强调耕地被人类赋予的角色或作用，揭示的是融入价值观的耕地管理政策或决策目标，因而会随着不同耕地管理主体的目标与需求差异而动态演变（宋小青等，2012b）。耕地利用功能转型体现在多元行动者互动的过程中，耕地利用多功能形态的供给之间、需求之间和供需关系之间在时间维度上“冲突−协调”过程。 2行动者网络视角下耕地利用功能转型解构 借鉴区域土地利用转型的“冲突−协调”理论，耕地利用功能转型的过程可描述为：随着社会经济的发展，代表不同利益主体诉求的耕地利用功能发生冲突，随后通过工程、技术和政策等措施改变耕地利用功能供给形态，缓解冲突、实现协调，最终支撑区域经济社会发展目标（龙花楼，2022）。行动者网络理论视角下的耕地利用功能转型本质上是在多元行动者互动下社会−自然网络重构过程。该过程使国家安全、区域发展、生计保障、生态可持续等不同功能关系之间，呈“冲突 2.2重要行动者及其需求 耕地利用网络由多元行动者构成，包括人类行动者（如政府、农户、社会组织）和非人类行动者（如土壤、技术、文化、资本等）。根据行动者对网络重构的影响力差异，可将其划分为核心行动者、重要行动者与一般行动者。一般行动者包括科研团体、文化精英、金融资本、技术标准、社会规范等多元人类与非人类实体，它们广泛参与并影响耕地利用功能转型的网络。核心行动者能识别、整合并凝聚多元行动主体的差异化 需求，并设置“强制通行点”作为网络中所有行动者的价值共识，从而推动耕地利用网络的动态重构（陈桂生等，2023）。在中国制度背景下，核心行动者通常由中央职能部门担任，通过整体规划与顶层设计统合多方诉求，确立明确的转型目标。 界（宋小青等，2012b），具有特殊的“主体性”。 对中央职能部门而言，贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策和保障国家粮食安全是耕地利用功能转型的底线要求（牛善栋等，2019；马骁骏，2023）。对地方政府而言，受绩效考评制度驱动，其治理目标呈现经济增长与风险规避的双重导向（桂华，2022；徐 家 明 ，2023） 。 对 以 农 户 为 主 的 经 营 主 体 而言，其对耕地利用的主要需求为土地经营效益的最 大 化 与 基 本 生 活 的 稳 定 保 障 （宋 小 青等 ，2014；Chen et al., 2023）。对土地自然而言，强调对自然规律的尊重，驱动生态环境保护与系统优化 ， 是 其 内 在 发 展 诉 求 （Verburg et al., 2015;Turner et al., 2021）。 本研究主要关注重要行动者的需求与互动。借鉴利益相关者理论，重要行动者指在耕