反思高加索和中亚的财政政策和框架
中东和中亚司 高加索和中亚的财政政策与框架再思考 由马苏德·阿尔·塔吉、纳齐姆·贝尔霍西内、亚历杭德罗·哈登贝格、伊娃·佩特洛娃、卡洛斯·塞古拉·桑塔纳、王舒宇和张同立共同编制 国际货币基金组织 中东和中亚司 部门文件 高加索和中亚的财政政策与框架再思考 由马苏德·阿尔·塔吉、纳齐姆·贝尔霍西内、亚历杭德罗·哈登贝格、伊娃·佩特洛娃、卡洛斯·塞古拉·桑塔纳、王舒宇和张同立共同编制 出版物在版编目数据 国际货币基金组织图书馆 姓名：Al Taj，Masud，作者。 | Belhocine，Nazim，作者。 | Hajdenberg，亚历杭德罗，作者。 | Petrova，伊娃，作者。 | 塞古拉·萨ンタ纳，卡洛斯，作者。 | 王舒宇，2000-，作者。 | 张同立，作者。 |国际货币基金组织，出版机构。 标题：重新思考高加索和中亚的财政政策与框架 / 由马苏德·阿尔·塔吉、纳齐姆·贝尔霍齐内、亚历杭德罗·哈登贝格、伊娃·佩特罗娃、卡洛斯·塞古拉·桑塔纳、舒宇王和张同立撰写。 其他标题：部门报告。| 国际货币基金组织。中东和中亚部门。 描述：华盛顿特区：国际货币基金组织，2026年。 | 包括参考文献。 标识符：ISBN： 9798229045957(paper)9798229046008(ePub)9798229045988（网络PDF） 这份国际货币基金组织（IMF）部门论文由一支IMF团队在Subir Lall的总体指导下编写。作者感谢Jihad Azour的战略指导，以及Ali El-Eyd和Alexander Tieman非常有帮助的评论。作者还感谢IMF和高加索、中亚及蒙古区域能力发展中心（CCAMTAC）的研讨会参与者提出的有益建议。作者承认得到了IMF财政部门的支持。在审查过程中，该论文还受益于IMF各部门及执行董事的有益评论。作者还感谢IMF通讯部门的Nasim Amini Abbas负责编辑和制作流程，Desislava Hineva和Branden Laumann提供制作协助，以及Nihal Haider提供研究协助。 部门论文系列刊载了国际货币基金组织（IMF）工作人员关于具有广泛区域或跨国兴趣问题的研究成果。本文所表达的观点是作者本人的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或国际货币基金组织管理层（的看法）。 内容 执行摘要................................................................................................. v缩写词....................................................................................................... vi 1. 引言：财政框架为何在中亚（CCA）地区至关重要 3. 加拿大-美国自由贸易协定中的财政政策有效性：稳定、增长与可持续性........................ 12A.财政政策的稳定功能................................................................................................. 12 4. 改革重点：加强《加勒比共同体协定》的财政框架 ........................................... 24 A.重新校准财政规则以支持稳定24 参考文献。 ......................................................................................................... 31附件1. 高加索和中亚地区的财政规则：目标与成果............................ 29附件2. 财政政策立场与自动稳定器....................................................... 30 箱子 一、新冠疫情与财政规则................................................................................... 8 图例 图1.开放预算指数与政府效能，1996—2024...................................... 4图2. 国有企业在区域贸易协定国家中的影响范围..................................... 5 图 8.不同时期财政政策的逆周期性.......................................... 13图 9. 财政稳定工具与经济活动波动性......................................... 14 表格 表1.中央计划体制的长度........................................................... 3表2. 中央计划长度与财政制度质量............................................... 4 执行摘要 20世纪90年代初独立以来，财政政策在高加索和中亚地区（CCA）的经济和结构转型中发挥了核心作用，包括通过建立现代税收体系、重组公共支出以及创建新的财政机构等方式。尽管该地区的国家起步时具有大致相似的宏观财政状况，但它们的改革轨迹却明显分化，反映了制度发展、冲击暴露程度和政策选择上的差异。尽管一些国家取得了实质性进展，但该地区向市场化资源配置的转变仍不均衡，这体现在公共预算和国有企业在部分高加索地区的持续大规模影响，以及私营部门作为增长和就业创造引擎的作用仍然有限。这些结构性因素，加上产出和收入的高波动性以及中央计划体制遗留的制度性弊端，继续塑造着该地区财政政策的运行环境。 随着时间的推移，CCA的财政政策一直追求多重——有时甚至是相互竞争的——目标，包括促进增长、就业、应对危机和巩固财政。然而，自动稳定器的作用相对较弱，导致对具有顺周期性或实施缓慢的自主措施的依赖程度更高。与此同时，在社会保障、医疗、教育和基础设施等优先领域，支出需求依然巨大，而公共投资管理、财政报告以及更广泛的公共财务管理实践在该地区仍存在不均衡现象。这些差距限制了财政政策支持长期增长以及在外部环境恶化时有效应对的能力，特别是在财政空间本就狭窄且对外冲击高度暴露的经济体中。中欧和东欧国家的经验突显了更强大的制度在推动可信的及反周期财政政策方面所起的作用。 本文评估了《加勒比共同体协定》中的财政框架，发现其在稳定、配置和可持续性维度上，有显著空间加强财政政策。优先事项包括：通过改革个人所得税和社会保障体系，增强自动稳定器；完善财政规则，以更好地适应周期性条件并加强执行；以及将财政规划锚定在基于现实宏观财政预测的可信中期支出和财政框架上。加强财政风险管理——包括与国有企业、公私合作、金融部门脆弱性和气候相关冲击相关的风险——对于保障财政空间也将日益重要。透明度的提高，特别是在财政报告和准财政活动覆盖范围方面，将加强问责制，并帮助政策制定者更好地评估财政状况，从而支持更有效的优先事项确定和资源配置。 这些改革的成功实施需要持续的政治承诺、协调能力建设以及与国际伙伴的持续合作。通过现代化财政制度并将政策建立在透明、具有前瞻性的框架之上，CCA国家能够加强财政政策的逆周期作用，支持私营部门发展和就业创造，并增强对未来冲击的抵御能力。总而言之，这些改革将有助于该地区实现更高、更包容的增长，并进一步推动其经济转型进程。 缩写 AE 先进经济体CCA 高加索和中亚地区CEE 中东欧EMEU 欧洲新兴市场国家LICs 低收入国家MTEF 中期支出框架MTFF 中期财政框架OE 石油出口国OI 石油进口国OLS 最小二乘法PISA 国际学生评估项目PPP 公私合作伙伴关系SOE 国有企业TIMSS 国际数学与科学趋势研究项目 1.引言：财政框架为何在中亚和高加索地区（CCA）至关重要 自20世纪90年代初获得独立以来，CCA（中非共同市场）各国一直依靠财政政策支持经济和结构转型，包括通过发展新的税制、财政机构和公共支出框架。尽管它们起步时具有大致相似的宏观财政起点，但在随后的三十年里，改革轨迹已明显分化（国际货币基金组织，2014年）。尽管一些国家在建立市场导向体系和现代化财政机构方面取得了重大进展，但该地区的转型仍不均衡。在CCA的部分地区，国家继续通过公共预算和国有企业（SOE）在经济活动中发挥重要作用，而私营部门作为增长动力和就业创造引擎的贡献则仍受限制。 《共同体协定》（CCA）中的财政政策运行于一个以高产出和收入波动为特征的环境，这反映了其对商品价格波动、汇款周期和外部金融状况的敞口。这些动态在区域内存在差异，特别是在石油出口经济体（其财政收入与商品周期紧密相关）和更依赖传统税收收入及外部融资的石油进口经济体之间。在过去二十年里，这些宏观经济波动来源因全球金融危机、大宗商品价格大幅波动、COVID-19大流行以及最近加剧的地缘政治紧张局势等反复的外部冲击而加剧。中央计划制的持续制度遗留进一步塑造了财政政策制定，影响着预算流程、支出优先级以及财政框架的设计与执行。 在此背景下，共同体内的财政政策肩负着追求多重——有时甚至是相互竞争——目标的任务。各国政府试图在紧张的融资约束下，支持经济增长与发展，应对冲击，并保障财政可持续性。与此同时，在社会保护、健康、教育和基础设施等关键领域，持续存在的重大支出需求给公共财政带来了额外压力。在几个国家，有限的财政空间和对外部冲击的高度暴露，凸显了可信财政框架的重要性，其旨在锚定政策决策并在周期内管理权衡。 该地区面临的一个关键挑战是有效运用财政政策作为反周期稳定工具。在CCA中，自动稳定器往往相对较弱，增加了对具有顺周期性、部署缓慢或难以逆转的自主措施的依赖。跨国经验，包括中欧和东欧（CEE）伙伴国的经验，都强调了更强大的财政机构和精心设计的框架在实现及时、可预测和反周期财政响应的同时，保持财政纪律所起的作用。 本文考察了在当前充满挑战的环境下，安加斯合作协定（CCA）中的财政政策与财政框架的表现，并评估了加强其稳定、配置和可持续性功能的潜力（Gigineishvili等人，2023）。文章梳理了该地区的财政制度与成果，分析了财政政策在熨平周期和支持增长方面的有效性，并确定了旨在增强韧性、支持私营部门引领发展和推进该地区长期经济转型的改革重点。 2.财政机构与《加勒比共同体协定》的现状 本节梳理了塑造加勒比共同体财政政策的财政机构、政策框架和结构性特征。它记录了该地区的制度遗产，将当前实践与中东欧国家的实践进行比较，并提供了关于财政规则、中期框架、自动稳定器和财政风险管理安排的事实概述。分析突出了显著的跨国异质性，同时确定了持续影响该地区财政政策结果的共同制度特征。 A. 历史与制度遗产 《公民宪章》中的财政机构深受中央计划体制的普遍影响。大多数《公民宪章》经济体在1920年代后期至1990年代初都处于苏联的中央计划体制之下。与同期中欧和东欧国家存在一些相似之处，这些国家引入中央计划的时间较晚，结束时间也稍早，随后经历了更快速的向市场经济体制的转型。这种历史经验的差异对治理结构、预算机构以及国家在经济决策中的作用产生了深远影响（见表1）。 制度和历史因素进一步塑造了该地区财政制度。政府效能的跨国指标表明，在CIS（ Commonwealth of Independent States ）与比较地区之间，制度能力存在持续差异，这与公共部门制度的演变差异一致。在大多数中欧和波罗的海国家，加入欧盟的前景提供了一个外部锚点，加速