加强项目库：美国计划储存关键矿产（英）

全球能源转型、人工智能（AI）革命和大国军事主义交织，导致关键矿产的需求和价格飙升。中国正将关键矿产的出口管制作为中美科技与贸易战的一部分武器化。许多富含矿产的中等收入和发展中经济体渴望从仅仅开采矿石提升至包括精炼和处理这些材料在内的价值链，并利用出口限制作为杠杆来鼓励外来投资。 与此同时，美国对这些矿产（包括稀有和重型稀土元素）的进口仍然高度依赖，而这些矿产对于半导体、可再生能源和国防应用至关重要。供应中断可能带来巨大的经济和社会成本，因此这些发展情况为关键矿产储备提供了有力的理由。美国应对策略的核心组成部分是“保险库计划”（Project Vault），这是一个价值120亿美元的方案，通过储备关键矿产的应急物资，来保护美国（以及最终是盟国）的制造商免受供应中断的影响。 如果意图是作为保险，项目保险库必须以能够应对保险市场常见方式的方式设计。 失败，以及这些高度复杂的矿产供应链所面临的特定挑战。私营企业导向的储备战略基础逻辑是合理的。但该蓝图可以进行几项重要的修改。 项目保险库的具体制度设计引发了关于该计划持久性和日常运营的重要问题。但这些疑问都源于一个更根本的问题：假设这些具体挑战可以克服，项目保险库是否真的能为美国工业基础提供供应链风险的保障？ 本政策简报分析了基于风险共担的保险方案面临的三个著名挑战：相关性风险、逆向自我选择，以及维护和处理高度差异化的关键矿产及其衍生产品方面的困难。若不解决这些挑战，可能导致系统在最关键的时刻失效。简报随后提出了相应的四项解决方案：(1) 强制企业参与计划，费用根据企业规模分级；(2) 基于最坏情况中断情景的资金拨备；(3) 明确原矿与中间品、加工品之间的储备平衡；(4) 坦诚承认美国中游加工的短板。 项目保险库（Project Vault）被设想为一个公私合作伙伴关系，初期由美国进出口银行（Export-Import, EXIM）提供的一笔100亿美元的贷款注资——这是该行92年历史中最大的单笔贷款——并辅以约20亿美元的私人资本。与战略石油储备（SPR）不同，SPR是一种基于库存的、针对石油市场波动和供应中断的保险机制，项目保险库并未获得国会的专门授权。1 相反，政府正依赖两项现有的EXIM授权2以及一个第三方变通方案，因为直接 运营该储备将明显违反出口信贷保险公司的法定职责。项目保险库的关键要素包括： 1 供应链韧性倡议，为与美国公司签订了长期购销协议的国际采矿项目提供融资。 2 “美国制造更多”计划，为那些预计将至少将15%的生产或出货量用于美国出口市场的国内关键矿产项目提供融资。 3 一个新的、独立的第三方实体将实际运营该储备。目前，有三家商品交易公司——哈特里合伙公司（Hartree Partners）、特拉克斯美国公司（Traxys North America）和美克瑞亚美洲能源公司（Mercuria Energy Americas）参与其中，并将运营该储备以及管理物资采购、储备和补充。 目标是借助Vault解决西方关键矿产项目面临的持续银行可贷性问题：由于缺乏有保障的、可预测价格的需求，这些项目难以吸引私人资本，因为预期的回报相对于风险而言过低，尤其是在与中国那些由国家有效补贴成本的生产商竞争时（Hendrix 2026）。 该计划涵盖了美国地质调查局（USGS）2025年关键矿产清单上的全部60种矿产，美国总统唐纳德·特朗普明确表示，该计划将“不仅关注某些矿产和稀土——我们什么都做”。3 与政府拥有的储备（如战略石油储备）不同，Vault的设计是基于私营部门的需求：参与企业承诺以固定价格进行未来采购，支付预付订阅费，并在供应中断时获得动用储备的权利，同时有义务补充储备。企业可以动用储备的条件尚未完全明确，但据推测 外国国家的出口限制或禁令、现货/期货价格超过某个阈值上涨，或可量化的供应限制。在发生中断时动用储备的企业，随后被要求在市场条件恢复正常时补足其配额，尽管“正常”市场条件的定义尚未明确。 Vault是一种混合机制，借鉴了两种相关的风险管理工具。它从期货市场借鉴了固定价格远期承诺和订阅费，这些费用类似于金融合约的溢价，而非仓储商品的付款。它从战略储备中借鉴了实物库存架构以及与供应中断相关的释放触发机制，而非价格变化。然而，它既不是期货市场，也不是战略储备。与期货市场不同，它并非设计用于清算；与战略石油储备（SPR）不同，它不是政府拥有的缓冲库存。 该策略的设计是多边的。该政府旨在与盟国合作，并在更广泛的“资源地缘战略合作论坛”（Project FORGE，拜登政府时期矿产安全伙伴关系的继任者）旗帜下，组织未来的矿产供应商和参与盟国。 通过美国进出口银行运作“保险库”项目——并与私营贸易商合作——而不是寻求国会授权，会引发一套独特且具有挑战性的制度设计问题。首先，作为采购代理人的贸易商（哈特里、特拉克斯斯和默库里亚）是这些市场的活跃的、逐利参与者。关于潜在利益冲突、采购定价和补货流程的细节很少。其次，美国进出口银行的总敞口目前受法律限制在1350亿美元；如果“保险库”项目的成本上升，可能会挤占其他出口促进活动。第三，美国进出口银行的法定基础将于2026年12月31日到期。之前的美国进出口银行重新授权斗争具有政治争议性：2015年美国进出口银行经历了五个月的完全停摆，随后又因人数不足导致四年瘫痪。重演那一幕将危及该行近一个世纪运营中最大的贷款。 所有这些问题都值得认真讨论，但它们并非Vault所独有。这类问题在许多公私合作以及有限期的法定授权支持长期项目的情况下都很常见。这些挑战并非不可克服；其他联邦项目已经应对了类似的张力。这份政策简报所探讨的更难的问题是，即使Vault的制度架构得以维持，其基于保险的设计模式是否也能奏效。 保险市场通过风险集合运作，其指导原则是大多数可保损失在时间和空间上是不相关的：系统内的保费缴纳是常规性的，而索赔则本质上是随机的。例如，提交碰撞索赔的司机明白，导致他们事故的因素是特定的，并非影响路上所有其他司机的大范围状况。因此，保险公司支付的赔款不会威胁到该系统，因为损失的风险是偶发性和独特的。 然而，Vault的明确触发场景是中国出口限制或地缘政治突发事件，这些事件会扰乱供应：这是一次系统性的冲击，同时影响所有订阅者（以及非订阅者）。在这种场景下，每位保单持有人几乎同时提交索赔。那么，一个基于单个公司需求而非最坏情况集体供应冲击而建立的储备，会在补充最困难的时候被完全耗尽。与银行挤兑不同——在银行挤兑中，政府可以印钞来支撑存款——政府无法凭空变出砷化镓或锑。 这一挑战在保险经济学文献中广为人知。当众多保单持有人在同一时间遭受相同损失时，假设风险不相关的精算定价会失效，使保险市场面临崩溃的风险（Jaffee and Russell 1997，Froot 1999）。 数十年来，该领域的研究主要受类似问题的启发——例如自然灾害同时影响整个社区或辖区——并发展出多种管理关联风险的工具：如灾备债券、再保险、在高风险地区强制推行政策性保险（例如国家洪水保险计划）。即便这些风险管理政策已实施，灾害保险市场仍可能失败，需要政府干预。加利福尼亚州的住宅保险市场就是一个最近的、鲜活的例证：由于野火风险变得过于普遍和难以定价，州农险公司（State Farm）、美国保障公司（Allstate）和农险公司（Farmers）都停止了新保单的承保。这表明，当所有人因相同原因在同一天提出索赔时，私人保险市场会失效。加利福尼亚州的最后保险人——公平保险要求计划（FAIR）险——也几乎陷入困境。 围绕标准风险池架构设计的储备金必须考虑到风险具有相关性，以及订阅的自愿性质意味着一些重要的公司和行业不可避免地将无法参保（稍后我们将详细说明自愿订阅机制）。 5 迈克尔·R·布卢德，“加州保险市场因主要公司退出而动荡”，美联社新闻，2023年6月5日，https://apnews.com/article/california-wildfire-insurance-e31bef0ed7eeddcde096a5b8f2c1768f（2026年5月20日访问）。吉恩·阮，“‘我们没什么钱’：加州FAIR 6计划向州议员提供更新”，ABC 10新闻，2025年5月28日，https://www.abc10.com/article/news/local/wildfire/california-fair-plan/103-28c72350-d832-4a3e-a640-969d3fabb785（2026年5月20日访问）。 将库存规模调整至最坏情况可能需要超过目前已宣布的120亿美元资本化，并且在供应危机中，将会有巨大的政治压力来应对未预订公司的价格飙升和短缺问题（稍后会有更多介绍）。 保险也倾向于使保单持有人减少预防措施——这是一个熟悉的道德风险问题。如果Vault的订阅者因保险计划而持有较少的库存，其净效应可能是私人储备减少，以及美国整体股票的净恶化。为应对此问题，保险覆盖范围应与对私人持股水平的某些承诺挂钩，至少对池中最大的公司而言（见下文）。 按照设计，Vault并非一项保险计划；它是一种缓解机制和针对政策驱动供应中断的部分缓冲措施。这些都是非常实际的好处。但由于其风险的关联性，它既不应被作为保险来推广，也不应被期望其功能与保险完全一致。 当保险是自愿购买时——尤其是在定价未根据风险进行调整时——投保群体往往被高风险订阅者主导。例如，一个按固定费率定价的洪水保险计划会不成比例地吸引平原地区的房主，而对地势相对较高、风险更低的房屋则投保不足。然而，地势较高的这些房屋对于风险共担的经济模式是绝对必要的。没有这些低风险投保人，就会陷入保险死亡螺旋：风险集中在高风险投保人身上，导致成本升高，最终迫使低风险方退出，保险市场随之崩溃。 逆向选择不仅是保险市场面临的最基本问题之一，也是更广泛的市场设计所面临的问题。在任何买方和卖方对质量或风险拥有私有信息（因此信息不对称）的情况下，市场往往崩溃到最高风险、最低质量的共同标准：即经济学家乔治·阿克洛夫所说的“柠檬”（即二手车，1970年），这一见解为他赢得了诺贝尔奖，并且…… 此后，该理论已被广泛应用于健康、信贷和保险市场（Rothschild and Stiglitz 1976, Stiglitz and Weiss 1981）。 项目保险库吸引了众多主要原始设备制造商（OEM）的名单，这里的OEM指成品制造商（电动汽车、芯片、先进雷达），包括通用汽车、波音和通用电气蔚诺瓦——这些都是规模庞大的公司，且高度暴露于关键矿产供应中断的风险之下。但迄今为止，像苹果、福特、微软、英伟达和特斯拉这样的公司尚未发布正式的参与意向声明。这可能有多种原因，从它们对自身供应链多元化活动（自我保险）的信心，到它们相信自己对美国经济的重要性足以让政府无论是否参与都会保护它们免于失败——这种“大到不能倒”的逻辑在银行部门之外被应用。这些大公司之间的参与程度可能部分取决于它们希望留在特朗普政府的好感之中，并展示对原则上是一种有用政策工具的热情。 这些大到不能倒的公司的确可能认为它们在危机中会得到政府援助，并且/或者它们的自我保险能力足够。然而，无论它们是否直接参与，与Vault项目相关报道中提到的福布斯100强公司，都只是冰山一角。美国地质调查局（USGS）追踪了超过100个行业的关键矿物需求，这些行业代表着超过20万家美国制造企业（USGS 2025），考虑到在电子产品零售和像上汽集团（SAIC）和利德斯（Leidos）这样以服务公司形式组织的国防承包商等未被追踪的行业中使用的关键矿物，这个数字很可能是一个低估。这些公司中的绝大多数并非家喻户晓，而是中小型企业（SMEs），它们通常缺乏足够的人员和/或资源进行自我保险，数量过多（且政治影响力弱），政府无法单独为它们提供救助，但它们构成了美国产业工人的主体，并支撑着下游成品组装。 这些都是不同的失败模式，并且它们对保险死亡螺旋动力学产生不同