葡萄牙：气候模块公共投资管理评估

葡萄牙气候模块下的公共投资管理评估 2026年5月 由...准备 由 Ed Hearne、Ian Hawkesworth、Yasemin Hurcan、Sylke Von Thadden-Kostopoulos、Eduardo Aldunate 和 Hana Huzjak 整理。 高级别概要技术援助报告 财政事务部 葡萄牙：包含气候模块的公共投资管理评估 由 Ed Hearne、Ian Hawkesworth、Yasemin Hurcan、Sylke Von Thadden-Kostopoulos、Eduardo Aldunate 和 HanaHuzjak 编制 高级别概要技术援助报告系列提供了向IMF能力发展受援方提供的援助的高级别总结，描述了高级别目标、发现和建议。 摘要：本报告介绍了应葡萄牙财政部的请求开展的公共投资管理评估（PIMA）和气候PIMA（C-PIMA）的结果。尽管近几十年来葡萄牙的公共投资水平有所波动，但其已建成相当水平的公共基础设施，其中大部分通过公私合作（PPP）模式交付。本评估发现，葡萄牙的基础设施治理框架总体较强，但在全生命周期各阶段均存在改进空间，特别是在战略规划、多年预算、项目评估、维护和投资执行方面。补充的气候PIMA显示，在将气候因素纳入考量方面已取得进展，并存在进一步嵌入气候敏感项目评估和预算实践的潜力。报告建议加强中期战略规划和预算，强化财政部在项目早期阶段的监督，提升项目准备和评估实践，简化执行流程，继续将气候考量嵌入投资管理，并在公共部门内提升能力。 JEL分类号：H54, H83, O18 本文件内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员应成员国或国际机构（以下简称“能力发展请求方”）要求，为其提供的能力建设建议的高级摘要。除非能力发展请求方在收到本摘要后30个工作日内提出异议，否则IMF将在IMF.org上发布此高级摘要（参见《能力建设信息传播操作指南》）。 背景 国际货币基金组织的财政事务部门（FAD）于2025年11月应葡萄牙财政部的正式请求，对葡萄牙执行了一项结合了公共投资管理评估（PIMA）和气候PIMA模块（C-PIMA）的综合任务。该任务旨在评估葡萄牙公共投资管理制度的制度框架、流程和有效性，包括其将气候变化因素纳入其中的情况。评估团队与广泛参与基础设施规划、融资和执行的相关政府部门、机构、地方政府、国有企业和其他利益相关方进行了深入交流。 这项技术援助（TA）项目对葡萄牙至关重要，因为它面临着双重挑战：在多年财政整顿和欧盟资金逐渐减少后，需要扭转其公共资本存量的侵蚀；同时，还需将其基础设施投资与雄心勃勃的气候减缓与适应目标相协调。PIMA和C-PIMA框架提供了一个全面的诊断工具，用于识别公共投资管理机构和实践中的优势与不足。研究 findings（发现）和建议旨在支持葡萄牙的中期财政和投资战略，确保稀缺的公共资源得到有效配置和管理，以促进可持续增长、基础设施质量和气候韧性。该项目也补充了基金正在进行的监督和政策对话，这些对话重点关注财政可持续性、促进增长的改革和绿色转型。 发现总结 评估显示，过去三十年来，葡萄牙的公共投资一直具有显著波动性，投资水平往往未能跟上资产贬值的速度。这导致公共资本存量相对于GDP和人均水平出现下降，而这两个指标均落后于同等水平国家。虽然近年来在欧盟（EU）通过《复苏与韧性计划》（RRP）提供的资金驱动下，投资有所增加，但现在有必要更加重视国家资金投资及相关治理实践。 葡萄牙在投资相对较低的情况下，已建成相当水平和质量的基础设施。PIMA制度评估发现，葡萄牙许多公共投资管理机构的制度设计合理且行之有效——包括投资财政框架、替代融资渠道、预算全面性与统一性以及采购制度。代表团也发现存在改进空间，特别是在战略规划、项目评估、多年预算、维护和投资组合管理方面。气候PIMA强调了葡萄牙在气候敏感型规划、协调和风险管理方面的优势，以及在投资评估和预算中将气候因素考虑在内的改进空间。 建议摘要 该报告提出了一套优先建议。首先，葡萄牙应通过将所有社会和经济基础设施整合为统一的《国家投资计划》，提升战略公共投资规划的完整性和可负担性，并将计划与实际资源相衔接。 信封，并确保与区域规划相一致。这将加强规划与预算之间的联系，并为项目准备提供更清晰的流程。 其次，应在项目准备、评估和保障的早期阶段加强财政部的角色。这包括为所有重大项目制定和运用统一的评估和气候筛查标准，建立最低准入质量要求，并将审查重点从审批后控制重新转移到前端项目准备。 第三，应通过引入与战略规划相衔接的中期公共投资总额、设定部门预算上限，并在预算文件中明确区分新项目、在建项目和养护项目的资金，来改进中期预算实践。这将提高可预测性，并支持更合理的资源配置。 第四，项目采购和执行应简化流程，并解决实施瓶颈问题。 第五，为加强气候敏感型基础设施治理，葡萄牙应将气候审查和影响评估纳入项目评估标准，在预算流程中将气候标签制度化，在维护规划中要求进行气候风险评估，并制定包括事前机制（如保险）在内的综合灾害风险融资策略。 最后，加强公共部门的能力建设至关重要。应建立有针对性的培训项目，以提高项目筹备、风险管理、采购、合同管理和气候敏感型投资管理方面的技能。加强财政部在公共投资项目和计划（包括项目筹备、评估和保障以及在积极组合监督方面）的监督作用，可以进一步支持有效的公共投资管理。 综合来看，这些建议旨在推动葡萄牙公共投资管理实现质的飞跃，确保基础设施投资得到高效规划、分配、执行，并具备气候韧性，从而在中期内支持可持续经济增长和财政可持续性。